VI SA/Wa 1125/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2007 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę VI SA/Wa 1125/07 Uzasadnienie [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, po przeprowadzeniu kontroli przedsiębiorcy P. B., prowadzącego stację paliw płynnych, nałożył na niego karę pieniężna w łącznej kwocie 96500 zł, ograniczając jej wysokość, zgodnie z art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j. t. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) do kwoty 30000 zł. Kary pieniężne zostały nałożone w kwotach: 91000 zł za nieokazanie wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdów; 500 zł za brak dokumentacji dotyczącej pracy kierowców oraz 5000 zł za nieprzekazanie wojewodzie w ustawowo określonym terminie rocznego sprawozdania z działalności przedsiębiorcy wykonującego przewozy drogowe towarów niebezpiecznych lub związanego z tym przewozem załadunku lub rozładunku. Od decyzji tej P. B. złożył odwołanie zarzucając naruszenie przepisów postępowania poprzez wadliwe prowadzenie postępowania administracyjnego, naruszenie lp. 11.4 ust. 1 i lp. 6.5.4 załącznika do ustawy o transporcie drogowym oraz art. 2 i art. 45 Konstytucji RP, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniesiono brak prawidłowego umocowania inspektorów do przeprowadzenia kontroli. Wskazano bowiem, iż upoważnienie podpisał Kierownik Oddziału w O. [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w [...], a nie Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego. Natomiast w aktach brak jest upoważnienia Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, cedującego prawo na Kierownika Oddziału w O. [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w [...] do wydawania upoważnień do przeprowadzenia kontroli. Skarżący zarzucił przekroczenie zakresu kontroli wynikającego z upoważnienia. Kontrola została rozszerzona o weryfikację dokumentacji ewidencyjnej poszczególnych pracowników zatrudnionych na stanowiskach kierowców o zakres związany z pracą kierowców. Naruszony został więc przepis art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym dopuszczający kontrolę tylko w zakresie w jakim ta ma być przeprowadzona i w związku z tym naruszono przepis art. 6 k.p.a. Podniesiono naruszenie lp. 11.4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym przez bezpodstawne wyliczenie okresu pracy K. B. na 182 dni. Przedsiębiorca złożył oświadczenie o zniszczeniu wykresówek na pojazd marki [...] wobec jego wyrejestrowania. Dlatego za nieuprawnione uznał przyjęcie przez kontrolę dni prowadzenia pojazdu za dni pracy. Zarzucono decyzji, iż przyjęła brak wykresówek za okres od [...] kwietnia 2005 r. do [...] grudnia 2005 r., podczas gdy żądano jedynie wykresówek za okres od [...] kwietnia 2005 r. do maja 2005 r., a więc nie żądano dokumentacji za dalszy okres przyjmując jej brak. W tym zakresie odwołujący zarzucił naruszenie art. 7, art. 10 i art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącego decyzja zawiera błędną podstawę prawną oraz uzasadnienie prawne. W tym miejscu skarżący wskazał na rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85. Rozporządzenie to weszło w życie z dniem 11 kwietnia 2007 r. lecz jego art. art.10 ust. 5, 26 ust. 3 i 4 oraz 27 weszły w życie z dniem 1 maja 2006 r. Stosownie do art. 26 ust. 3 rozporządzenia nr 561/2006 zmianie uległ art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85, a organ kontroli powołał się na treść tego przepisu. Podniesiono brak podstawy prawnej do zastosowania lp. 6.5.4 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Wymagany dokument omyłkowo przesłano do Urzędu Marszałkowskiego zamiast do wojewody. Zatem, zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. organ ten powinien przesłać dokument do wojewody, a w myśl art. 65 § 2 k.p.a. powinno się go uznać za przesłany w terminie, bowiem do Urzędu Marszałkowskiego wysłano ten dokument w wymaganym terminie. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części nakładającej karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie prowadzenia wymaganej dokumentacji pracy kierowcy i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji (kara 500 zł) w pozostałej części utrzymując decyzję w mocy. Na podstawie listy obecności za rok 2005 ustalono, że brak było wykresówek K. B. (pracownik magazynu, który przyznał, że również prowadził pojazdy powyżej 3,5 t) za okres od [...] kwietnia 2005 r. do [...] grudnia 2005 r. Nie okazano również zaświadczenia, iż w tym okresie nie prowadził pojazdu. Odnosząc się do braku umocowania inspektorów do przeprowadzenia kontroli organ wskazał na pełnomocnictwo wydane przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...], którym upoważnił Kierownika Oddziału w O. [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w [...] do wydania upoważnienia do przeprowadzenia kontroli w przedsiębiorstwie skarżącego. Kontrola ta została przeprowadzona w zakresie zgodnym z kompetencjami Inspekcji. Wskazując na wyjaśnienie skarżącego z dnia [...] maja 2006 r. organ stwierdził, iż przedsiębiorca w tym piśmie przyznał, że sprawozdanie pomyłko wysłał do Urzędu Marszałkowskiego w dniu [...] stycznia 2006 r., a po stwierdzeniu pomyłki niezwłocznie przesłał je do wojewody. Nie było zatem potrzeby, zdaniem organu, wyjaśniania tej okoliczności. W ocenie organu do tej okoliczności nie ma zastosowania art. 65 § 1 i § 2 k.p.a., a jak wynika z pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia 31 maja 2006 r. sprawozdanie wpłynęło w dniu [...] maja 2006 r. czyli po terminie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. B. zarzucił decyzji naruszenie przepisów postępowania oraz brak podstawy prawnej sankcjonującej nieprawidłowość sprecyzowaną w lp. 6.5.4 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Nadto, podobnie jak w odwołaniu, zarzucił naruszenie art. 2 i art. 45 Konstytucji RP. W związku z tym wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego postępowanie administracyjne było prowadzone z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. Już bowiem umocowanie do przeprowadzenia kontroli było wadliwe, albowiem upoważnienie to wystawiła osoba niebędąca Wojewódzkim Inspektorem Transportu Drogowego. Skarżący podnosił, że pełnomocnictwa z dnia [...] kwietnia 2006 r. nie było w udostępnionych mu aktach, a pojawiło się dopiero w aktach administracyjnych po wniesieniu odwołania. Nadto kwestionował samą możliwość udzielenia takiego pełnomocnictwa. Jednocześnie podnosił, iż odmawiano mu zapoznania się z aktami. Przedsiębiorca ponownie kwestionował zakres kontroli, albowiem w jego ocenie zawarty w upoważnieniu nie dawał podstaw do przeprowadzenia jej w takim zakresie jaki miał miejsce. Skarżący podkreślał, że sprawozdanie omyłkowo przesłane do Urzędu Marszałkowskiego w dniu [...] stycznia 2006 r. zostało wysłane w terminie zgodnie z art. 65 § 1 i § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu drogowego wnosił o jej oddalenie. W ocenie organu do terminowości złożenia sprawozdania nie miał zastosowania art. 65 § 1 i 2 k.p.a. natomiast co do braku możliwości zapoznania się skarżącego z aktami organ wskazał na swoje pismo z dnia 9 maja 2006 r., którym wzywał przedsiębiorcę do wypowiedzenia się odnośnie protokółu kontroli oraz pouczył go o treści art. 10 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Skargę oparto na zarzutach naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego - ustawy o transporcie drogowym i rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85. Zarzut skarżącego o braku (wadliwości) umocowania przeprowadzających kontrolę nie był trafny. Do kontroli przedsiębiorstwa skarżącego, jak wynika z protokółu kontroli, przystąpiono w dniu 2 maja 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego pełnomocnictwem z dnia 3 kwietnia 2006 r. upoważnił Kierownika Oddziału Terenowego Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w O. [...], Inspektora T. M. do udzielenia imiennego upoważnienia do przeprowadzenia kontroli w przedsiębiorstwie Stacja Paliw Płynnych P. B. przez Inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego. Upoważnienie udzielone przez W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego mieściło się zatem w granicach wynikających z art. 268 a k.p.a. Jak wynika z imiennego upoważnienia do przeprowadzenia kontroli z dnia [...] kwietnia 2006 r., podpisanego przez Inspektora T. M. (upoważnioną ww. pełnomocnictwem), upoważniła ona podanych w upoważnieniu inspektorów do przeprowadzenia kontroli w przedsiębiorstwie skarżącego. Imienne upoważnienie do przeprowadzenia kontroli, wskazujące na okres objęty kontrolą i jej zakres, zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] kwietnia 2006 r., a więc przed rozpoczęciem kontroli, co przedsiębiorca pokwitował własnym podpisem. Nadto, po przeprowadzeniu kontroli, w protokóle kontroli (rubryka VIII) oświadczył, że dane w nim zawarte są zgodne z prawdą i ze stanem faktycznym nie zgłaszając innych uwag, na przykład dotyczących prawidłowości umocowania kontrolujących. Także zarzut przekroczenia zakresu kontroli był chybiony. Jak wynika bowiem z imiennego upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, kontrola obejmowała swym zakresem czas pracy kierowców, dostęp do rynku, przestrzeganie ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 199, poz. 1671 ze zm.) i Umowy Europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR) sporządzonej w Genewie dnia 30 września 1957 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 178, poz. 1481). Okres objęty kontrolą dotyczył całego roku 2005. Stosownie do art. 15 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE Nr L 370 z 31 grudnia 1985 r. ze zm.), także w zakresie zmienionym rozporządzeniem (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85, wykresówki są dokumentami określającymi czas pracy kierowcy przy prowadzeniu pojazdu, okresy jego innej pracy, dyspozycyjności i odpoczynku. W związku z tym dla kontroli czasu pracy kierowców, zgodnie z zakresem kontroli określonym w imiennym upoważnieniu, niezbędne było zbadanie wykresówek kierowców. Organ administracji stwierdził brak wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu przez K. B. za okres od dnia [...] kwietnia 2005 r. do dnia [...] grudnia 2005 r. K. B., jak sam przyznał, wykonując prace magazyniera, także zajmował się kierowaniem pojazdami dostarczającymi paliwa do przedsiębiorstwa. Okoliczność ta jest bezsporna wobec poznania jej również oświadczeniem skarżącego. Skarżący podkreślał, że nie zażądano wykresówek za powyższy okres, jednakże zadaniem Sądu, w świetle oświadczenia przedsiębiorcy, zażądanie wykresówek za ten okres było niecelowe. Oświadczeniem z dnia [...] kwietnia 2006 r. skarżący stwierdził, iż na skutek wyrejestrowania pojazdu m-ki [...] nr rej. [...] z dniem [...] marca 2006 r. wszystkie wykresówki dotyczące prowadzenia tego pojazdu za rok 2005 r. zostały zniszczone. Takie zachowanie przedsiębiorcy stało w sprzeczności z obowiązkiem wynikającym z art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85, także w zakresie zmienionym rozporządzeniem (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 stanowiącym, iż przedsiębiorstwo przechowuje wykresówki i wydruki w każdym przypadku sporządzenia wydruków zgodnie z art. 15 ust. 1, w porządku chronologicznym oraz czytelnej formie, przez co najmniej rok po ich użyciu. Tymczasem skarżący przyznał, że pojazd wyrejestrował w miesiącu marcu 2006 r. (lub lutym, jak podał w oświadczeniu z dnia [...] kwietnia 2006 r.), a więc wykresówki miał obowiązek przechowywać co najmniej do marca (lutego) 2007 r. Zgodnie zatem z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, przy zastosowaniu ust. 4 tej ustawy, na podstawie lp. 11.4.1 za nieokazanie wykresówek za wymieniony okres nałożono karę pieniężną określoną w zaskarżonej decyzji administracyjnej. Nie jest trafny zarzut skarżącego o niezasadnym obciążeniu go karą pieniężną, na podstawie lp. 6.5.4 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten stanowi o nałożeniu kary pieniężnej za nieprzesłanie wojewodzie w ustawowo określonym terminie rocznego sprawozdania z działalności przedsiębiorcy lub innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy towarów niebezpiecznych lub związanego z tym przewozem załadunku lub rozładunku. Obowiązek ten wynika z art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 199, poz. 1671 ze zm.), której to przestrzeganie wchodziło w zakres kontroli określony imiennym upoważnieniem. Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorca oraz inny podmiot wykonujący przewóz towarów niebezpiecznych lub związany z tym przewozem załadunek lub rozładunek jest obowiązany przesłać wojewodzie jeden egzemplarz rocznego sprawozdania, w terminie do dnia 31 stycznia każdego roku następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie. Jest niesporne, że skarżący nie wysłał wymaganego sprawozdania wojewodzie w zakreślonym ustawą terminie. Jak bowiem przyznał w wyjaśnieniu z dnia [...] maja 2006 r. przedmiotowe sprawozdanie przesłane zostało pomyłkowo w dniu [...] stycznia 2006 r., tj. w ostatnim dniu terminu, do Urzędu Marszałkowskiego. Natomiast Wojewoda [...] w piśmie z dnia 31 maja 2006 r. poinformował Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] , że sprawozdanie to wpłynęło do niego w dniu [...] maja 2006 r. z datą nadania [...] maja 2006 r. Zdaniem skarżącego, zgodnie art. 65 k.p.a., sprawozdanie zostało wysłane w terminie, bowiem na Urzędzie Marszałkowskim spoczywał obowiązek przesłania go według właściwości do wojewody. Należy zatem podkreślić, iż przepis art. 65 k.p.a. nie ma zastosowania do sytuacji związanej z wykonaniem obowiązku określonego w art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych. Przepis art. 65 k.p.a. ma zastosowanie do podań, których celem jest wszczęcie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia podania organowi administracji (art. 61 § 3 k.p.a.). Przez podanie należy rozumieć żądanie, wyjaśnienie, odwołanie, zażalenie o jakich mowa w art. 63 § 1 k.p.a., przy czym podanie powinno zawierać żądanie strony by organ administracji załatwił sprawę, której załatwienia strona się domaga (art. 63 § 2 k.p.a.). Sprawozdanie, o jakim mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, nie wszczyna postępowania w żadnej sprawie, nie jest również wyjaśnieniem, do złożenia którego strona jest obowiązana w związku z postępowaniem jakie toczy się przed organem administracji. Na przedsiębiorcy ciąży jedynie obowiązek złożenia sprawozdania organowi właściwemu (wojewodzie) w nieprzekraczalnym terminie wskazanym w ustawie o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych. Skutkiem złożenia sprawozdania na wojewodzie nie spoczywa obowiązek wszczęcia postępowania administracyjnego, które powinno zakończyć się wydaniem postanowienia lub decyzji. Sprawozdanie więc należy traktować w kategoriach oświadczenia przedsiębiorcy o wykonanej działalności w zakresie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych, za okres objęty sprawozdaniem. Zatem termin określony w art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych jest terminem prawa materialnego, a więc nie mogą do niego stosować się reguły z art. 65 k.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.