VI SA/Wa 1127/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Asesor WSA Andrzej Kuna Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2006 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej oddala skargę Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., Nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 29 ust. 1 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku J. S. z dnia [...] listopada 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją zastępcy Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2005 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej Nr [...] na działkę Nr [...] w m. C. utrzymał w mocy decyzję ww. organu odmawiającą wydania zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] września 2005 r. skarżący J. S. wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej Nr [...] na działkę Nr [...] w m. C. Po rozpatrzeniu wniosku w dniu [...] listopada 2005 r. zastępca Dyrektora oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wydał decyzję odmowną. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zaprezentowane przez niego stanowisko wynika z zapisów zawartych w § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) zgodnie, z którym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod zabudowę. W przypadku działki Nr [...] organ uznał, iż powinna ona być obsługiwana komunikacyjnie od strony drogi lokalnej przebiegającej przy jej południowej granicy. W dniu [...] listopada 2005 r. skarżący skierował do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku podniósł, iż zastępca Dyrektora oddziału w [...] dokonał błędnych ustaleń stanu faktycznego przedmiotowej sprawy i w związku z tym wyprowadził nieprawidłowe wnioski naruszając tym samym art. 7 i 8 kpa. Zdaniem skarżącego przedstawione przez organ stanowisko, iż do działki Nr [...] istnieje możliwość dojazdu od strony południowej jest całkowicie bezpodstawne gdyż usytuowanie terenu nie daje takiej możliwości. Ponadto, skarżący podniósł, iż przedmiotowy zjazd nie będzie stanowił nowego rozwiązania, lecz jedynie odtworzenie zjazdu, który wcześniej tam istniał i z którego od niepamiętnych czasów korzystała jego rodzina. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., Nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po rozpoznaniu wniosku J. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając rozstrzygnięcie za zasadne. W uzasadnieniu organ zważył, iż analiza okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy nie daje podstaw do uwzględnienia żądania strony, ponieważ istnieje możliwość dojazdu do działki Nr [...] z drogi wewnętrznej, która usytuowana jest przy wschodniej granicy tej działki i na którą wykonany jest zjazd z drogi krajowej Nr [...]. Rozwiązanie powyższe będzie wprawdzie wymagało ustanowienia służebności drogowej przez sąd powszechny jeżeli pomiędzy właścicielem działki na której zlokalizowana jest droga wewnętrzna nie dojdzie do porozumienia. Powołując się na zapis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie organ uznał, iż wyrażenie zgody na zjazd naruszyłoby obowiązujące przepisy i przyczyniłoby się do zwiększenia ryzyka zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu. W świetle obowiązujących przepisów względy bezpieczeństwa ruchu na drogach krajowych zwłaszcza o dużym natężeniu ruchu przemawiają za tym, aby budowanie zjazdów wchodziło w grę jedynie w wyjątkowych sytuacjach np. gdy nie jest możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. Wyważając słuszny interes w sprawie organ dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym. Ustosunkowując się do kwestii, iż zjazd z drogi publicznej nie stanowi nowego rozwiązania lecz jest odtworzeniem istniejącego juz zjazdu organ powołał się na stanowisko zaprezentowane przez NSA w wyroku z dnia 11 maja 1998 r., sygn. akt II SA 438/98, w którym stwierdzono, iż: "za zjazd, w rozumieniu art. 29 ustawy o drogach publicznych, można uznać nie każdy zjazd urządzony przez właścicieli czy użytkowników nieruchomości przyległych do drogi publicznej, ale tylko ten, który został wykonany przez zarząd drogi lub za jego zgodą". Pismem z dnia [...] maja 2006 r. skarżący J. S. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2006 r., Nr [...] wnosząc o jej uchylenie w całości. Zdaniem skarżącego przedmiotowa decyzja wydana została wbrew dowodom znajdującym się w aktach sprawy. Skarżący podniósł, iż analiza dołączonych do akt dokumentów (mapa geodezyjna) wskazuje, iż nie istnieje możliwość dojazdu do jego działki od strony południowej. Ponadto zarzucił organowi obrazę art. 10 kpa poprzez pozbawienie go udziału w postępowaniu administracyjnym w czasie opracowań zamierzeń inwestycyjnych dotyczących modernizacji chodnika. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując swoje stanowisko wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując wniesioną skargę z punktu widzenia powyższych kryteriów uznać należy, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad [...] kwietnia 2006 r., Nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] listopada 2005 r., Nr [...] nie naruszają prawa. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ust. 1 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Stosownie do treści powołanych przepisów budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Jednocześnie ustawa o drogach publicznych nie określa przesłanek warunkujących uzyskanie od zarządu drogi zgody bądź jej odmowy. Dlatego też decyzje w tym zakresie wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, a granice tego uznania wyznaczają w myśl art. 7 kpa interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy szczególne art. 17 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz przepisy § 9 ust. 1 pkt 4 i § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Ponadto, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wybudowanie zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1999.03.31 II SA 188/99 LEX nr 46764; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1998.09.18 II SA 1019/98 LEX nr 41380; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2001.02.13 II SA 770/00 LEX nr 53363). W niniejszej sprawie skarżący J. S. ubiegał się o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z drogi krajowej Nr [...] na działkę Nr [...] będącą jego własnością. Zdaniem skarżącego organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wszechstronny, nie wziął pod uwagę rozwiązań, które uwzględniałyby słuszny interes strony. W ocenie sądu argumenty strony nie zasługują jednak na uwzględnienie, albowiem poczynione przez organ zarówno I, jak i II instancji ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez ten organ ocena tego materiału w kontekście zastosowanych przepisów nie budzi zastrzeżeń. Zdaniem Sądu organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, uwzględniając wynikające z obowiązujących przepisów względy bezpieczeństwa ruchu na drogach krajowych zwłaszcza o dużym natężeniu ruchu (na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] natężenie ruchu wynosi 7731 poj./dobę – dane z roku 2005) przemawiające za tym, aby budowanie zjazdów wchodziło w grę jedynie w wyjątkowych sytuacjach. Na gruncie niniejszej w ocenie Sądu twierdzenie skarżącego, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wprost wynika, iż nie ma możliwości dojazdu do działki Nr [...] od strony południowej nie może stanowić argumentu przemawiającego za wyrażeniem zgody na lokalizację przedmiotowego zjazdu, gdyż jak słusznie wskazał organ, a co przyznał skarżący na rozprawie, istnieje możliwość dojazdu do ww. działki z drogi wewnętrznej, która usytuowana jest przy wschodniej granicy omawianej działki i na którą wykonany jest zjazd z drogi krajowej Nr [...]. Droga wewnętrzna stanowi wprawdzie własność prywatną, ale istnieje możliwość wykonywania nią dojazdu po ustanowieniu służebności drogowej, gdyby właściciele sąsiednich nieruchomości nie doszli do porozumienia. W konsekwencji powyższego Sąd doszedł do przekonania, iż w rozpatrywanej sprawie brak jest uzasadnionych podstaw, aby skutecznie zarzucić Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, iż w sposób dowolny i nie poparty dowodami wydał zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz ustalił stan faktyczny zgodnie wyrażonymi zasadami prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów wyrażonymi w w art. 7, 8 oraz 77 kpa. Ponadto, organ słusznie zastosował się do zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym dając pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu nad interesem jednostki. Biorąc powyższe pod uwagę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.