VI SA/Wa 1135/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Protokolant ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w przedmiocie wprowadzenia do obrotu nawozów organiczno-mineralnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2010 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej Kpa., po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego organu z dnia [...] listopada 2009 r., stwierdzającą wygaśnięcie decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], nr [...] i nr [...] na wprowadzenie do obrotu nawozu organiczno – mineralnego, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. Do wydania powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia [...] lipca 2009 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nr [...], nr [...] i nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. Postępowanie to zostało wszczęte na skutek orzeczeń sądów cywilnych w przedmiocie zakazania [...] Sp. z o.o. – skarżącej w niniejszej sprawie, używania nazwy rodzajowej "biohumus" w nazwach wprowadzanych do obrotu nawozów organiczno – mineralnych: "[...]", "[...]" oraz "[...]" (wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] marca 2008 r., sygn. akt [...], wyrok SN z dnia [...] grudnia 2008 r. sygn. akt [...]) i po uprzednim wezwaniu skarżącej do zmiany nazw nawozów objętych zezwoleniami nr [...],[...] i [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. Skarżąca w odpowiedzi na powyższe wezwanie odmówiła dokonania zmiany nazwy nawozów wprowadzonych do obrotu na podstawie wskazanej wyżej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W toku prowadzonego postępowania skarżąca poinformowała organ, że dniu [...] sierpnia 2009 r. wniesiona została skarga o wznowienie postępowania do Sądu Okręgowego w [...], w celu wyeliminowania z obrotu prawnego wyroku o sygn. akt [...], zabraniającego jej nanoszenia nazwy "biohumus" na produkowane nawozy. Następnie, pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. skarżąca złożyła do organu wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nr [...], nr [...], nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w związku z toczącymi się procesami sądowymi przed Sądem Okręgowym w [...]. Nadto, skarżąca pismem z [...] sierpnia 2009 r., wniosła o umorzenie prowadzonego postępowania w całości, uznając je za bezprzedmiotowe i pozbawione podstawy prawnej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. odmówił zawieszenia postępowania. Natomiast skarżąca w dniu [...] listopada 2009 r. poinformowała organ, iż Sąd Okręgowy w [...] odrzucił jej wniosek o wznowienie postępowania mającego na celu wyeliminowanie wyroku o sygn. akt [...], zabraniającego skarżącej nanoszenia nazwy "biohumus" na produkowane nawozy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 Kpa. stwierdził wygaśnięcie decyzji o nr [...], nr [...] oraz nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. wydanych skarżącej, na wprowadzenie do obrotu nawozów organiczno – mineralnych: "[...]", "[...]", "[...]", z uwagi na to, że stały się one bezprzedmiotowe. Organ uznał, że skoro sądy cywilne zakazały wprowadzania do obrotu wymienionych nawozów pod nazwami, objętymi pozwoleniami Ministra Rolnictwa i Rozwoju, a nazwa jest elementem pozwolenia wymaganym przepisem art. 6 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 147, poz. 1033) – dalej także u.n.n., to w zaistniałej sytuacji nawozy wskazane nie mogą być wprowadzane do obrotu pod dotychczasowymi nazwami. Skarżąca, w przewidzianym ustawowo terminie, pismem z dnia [...] listopada 2009 r., wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Wskazała w nim między innymi, że działanie organu łamie jedną z konstytucyjnych norm wynikającą z zasady państwa prawnego oraz narusza zasadę proporcjonalnego stosowania prawa przez organy władzy publicznej, określoną przez prawo wspólnotowe. Stwierdziła w związku z tym, że organy powinny przy wydawaniu rozstrzygnięć stosować najmniej uciążliwe dla ich adresatów środki zmierzające do osiągnięcia założonego celu, a więc sankcja w postaci stwierdzenia wygaśnięcia zezwoleń jest środkiem rażąco zbyt dolegliwym, której organ nie powinien używać. Wniosek ten został uzupełniony pismem z dnia [...] grudnia 2009 r., w którym skarżąca podkreśliła, że organ obowiązany jest działać wyłącznie w ramach przyznanych mu kompetencji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, uznając swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie za zasadne, decyzją z dnia [...] marca 2010 r. utrzymał je w mocy. Wskazał, że nazwa "biohumus" jest elementem stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r., a stwierdzenie wygaśnięcia tych decyzji leży w interesie społecznym, wobec czego zapadłe w dniu [...] listopada 2009 r. rozstrzygnięcie ma uzasadnione podstawy prawne. Uznał, odpierając zarzuty skarżącej, że stosownie do art. 162 § 1 pkt 1 Kpa. bezprzedmiotowość decyzji daje podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia albo z mocy odrębnego przepisu prawa, albo też po ustaleniu przez organ, iż leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Podał, że w niniejszej sprawie stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2005 r. nastąpiło w związku z oceną wymagań interesu społecznego i w związku z tym nie było konieczne wskazywanie przepisu ustawy o nawozach i nawożeniu ani jakiegokolwiek innego przepisu odrębnego, jako podstawy stwierdzenia wygaśnięcia tych decyzji. Organ odnosząc się także do zarzutu skarżącej, jakoby nie stworzył oficjalnej definicji "biohumusu" na potrzeby wzorca, do którego można by porównywać nawozy i ustalać ich rodzaj, stwierdził, że kwestia ta nie ma bezpośredniego związku z postępowaniem w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Dodał w związku z tym, iż w trakcie prac legislacyjnych nad ustawą o nawozach i nawożeniu nie zdefiniowano na jej potrzeby pojęcia "biohumus - wermikompost" ze względu na to, iż jest to powszechnie znana nazwa rodzajowa. Skarżąca pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. złożyła skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 r. wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 6 i 162 § 1 pkt 1 Kpa. oraz art. 365 § 1 Kpc. poprzez ich błędną wykładnię, a także prawa materialnego, tj. art. 6 ustawy o nawozach i nawożeniu i art. 10 ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez ich błędną wykładnię. W pierwszej kolejności skarżąca stwierdziła, że zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej, bo skoro zezwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozów wydane zostały na mocy przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu oraz aktów wykonawczych do niej, to powoływanie się przez organ na przepis art. 162 § 1 pkt 1 Kpa., jako samoistną podstawę wydania zaskarżonej decyzji jest bezzasadne i narusza prawo, bowiem ustawa o nawozach i nawożeniu instytucji stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nie przewiduje. Wskazała również, że w jej ocenie w rozpatrywanej sprawie nie występuje interes strony świadczący o zasadności stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zezwalających skarżącej na wprowadzenie do obrotu nawozów. Skarżąca nie zgodziła się z organem co do występowania w niniejszej sprawie interesu społecznego przemawiającego za wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu tego stanowiska wskazała, że wyrok Sądu Okręgowego w [...] stanowi rozstrzygnięcie wiążące dwie strony sporu i tylko tych stron dotyczy, pozostając bez wpływu na sferę ogółu społeczeństwa, z której można byłoby wywieść istnienie interesu społecznego. Nadmieniła, że w interesie społecznym, wynikającym z ustawy o nawozach i nawożeniu, którego organ winien przestrzegać, jest odpowiednie stosowanie norm jakościowych przy wprowadzaniu do obrotu określonych tą ustawą grup produktów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać, że skarga podlega uwzględnieniu. Przedmiotem rozpoznania jest skarga na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2009 r., stwierdzającą wygaśnięcie decyzji nr [...],[...] i [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. zezwalających skarżącej Spółce na wprowadzenie do obrotu nawozu organiczno – mineralnego "[...]", "[...]" oraz "[...]". Stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.n.n., nawozy oraz środki wspomagające uprawę roślin, w tym między innymi nawozy organiczno – mineralne, są wprowadzane do obrotu na podstawie uzyskanego pozwolenia. W myśl ust. 2 tego przepisu, minister właściwy do spraw rolnictwa wydaje, w drodze decyzji, pozwolenie na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę. Wydanie tego pozwolenia poprzedzone być musi uzyskaniem opinii upoważnionych jednostek organizacyjnych, wydanych na podstawie przeprowadzonych badań, potwierdzający między innymi, że nawóz jest przydatny do nawożenia roślin lub gleb lub rekultywacji gleb, w tym dostarcza roślinom składników pokarmowych (art. 4 ust. 6 pkt 1 lit. a) u.n.n). Z kolei odmowa udzielenia pozwolenia na wprowadzenie nawozów do obrotu, zapada w drodze decyzji, w sytuacji, gdy z dołączonych do wniosku dokumentów nie wynika, że nawóz albo środek wspomagający uprawę roślin spełniają wymagania określone w ust. 6 art. 4 u.n.n. Treść powyższych przepisów nie budzi, w ocenie Sądu, wątpliwości interpretacyjnych i jednoznacznie wskazuje, że uzyskanie pozwoleń na wprowadzenie do obrotu nawozów organiczno – mineralnych, nabytych przez skarżącą w drodze decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r., uzależnione jest od spełnienia określonych norm jakościowych, potwierdzenia ich specjalnymi badaniami i uzupełnienia ich o dodatkowe materiały mające chronić użytkownika. Odmowa natomiast uzyskanych pozwoleń następuje w ściśle przewidzianych ustawą o nawozach i nawożeniu przypadkach, gdy z dołączonych do wniosku dokumentów nie wynika, że nawóz spełnia określone wymagania, w tym między innymi nie jest przydatny do nawożenia roślin lub gleb lub rekultywacji gleb, nie dostarcza roślinom składników pokarmowych, wpływających na wzrost plonu lub stan odżywienia roślin w sposób istotny lub poprawę jakości plonu lub cech użytkowych roślin. Z kolei cofnięcie uzyskanego pozwolenia następuje w sytuacji nieprzestrzegania wymagań jakościowych określonych w danym pozwoleniu bądź gdyby zostało ujawnione, że nawóz albo środek wspomagający uprawę roślin zagrażają zdrowiu ludzi lub zwierząt, czy też środowisku, jak i w przypadku stwierdzenia, że nawóz lub środek wspomagający uprawę roślin, wytworzone z produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, o których mowa w rozporządzeniu (WE) nr 1774/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 października 2002 r. ustanawiającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, lub zawierających te produkty, nie spełniają wymagań określonych w tym rozporządzeniu. Analiza powyższych przepisów jednoznacznie zatem wskazuje, że kwestia udzielenia, czy też odmowy udzielenia pozwolenia na wprowadzenie nawozów do obrotu uzależniona jest od wystąpienia określonych ustawą o nawozach i nawożeniu okoliczności, do których nie należą spory cywilnoprawne producentów o używanie nazwy danego nawozu. Jedynie wystąpienie przesłanek wskazanych w przepisach ustawy wiąże organ przy wydawaniu pozwoleń na wprowadzenie do obrotu nawozów, odmowie ich udzielenia, jak i cofnięciu uzyskanych. W tej sytuacji bez wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy pozostaje wyrok Sądu Okręgowego w [...], zakazujący skarżącej Spółce używania nazwy rodzajowej "biohumus" w nazwach wprowadzanych do obrotu nawozów organiczno – mineralnych, pomimo że ustawa określa nazwę nawozu jako element składowy udzielonego pozwolenia, jednakże okoliczność ta, zdaniem Sądu, pozostaje bez związku z udzielonymi decyzjami z dnia [...] czerwca 2005 r. pozwoleniami i nie może przesądzać o ich cofnięciu. Skoro pozwoleń udzielono na podstawie przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu, tj. przepisów prawa materialnego, które precyzują zasady udzielania pozwoleń, odmowy ich udzielania, jak i cofania pozwoleń przyznanych, to podstawą ich cofnięcia nie może być przepis prawa procesowego, na który powołał się w zaskarżonej decyzji organ. Podkreślenia wymaga, że cytowana wyżej ustawa w art. 7 ust. 2 jednoznacznie wylicza przypadki, w których organ zobligowany jest do cofnięcia w drodze decyzji pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, nie przewidując tym samym instytucji stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zezwalającej na przedmiotowe wprowadzenie. Stąd też wywody organu dotyczące wystąpienia w niniejszej sprawie interesu społecznego, czy interesu strony, przy bezprzedmiotowości wskazanej w treści art. 162 § 1 pkt 1 Kpa., nie mogą być rozpatrywane i brane pod uwagę Sądu. Dodać należy, że zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z normy tej wynika między innymi, że w państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo, normy prawne muszą określać kompetencje organów władzy publicznej, ich zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Organy te mogą działać tylko w granicach prawa. O ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia, przy czym obywatel może zawsze domagać się podania podstawy prawnej, na jakiej organ podjął konkretną działalność. Jest to zgodne z wymogami wynikającymi z zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Sąd dokonując kontroli przestrzegania tych zasad stwierdził, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie zastosował przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu uprawniającej go do działania i nie orzekł zgodnie z dyspozycją przepisów w niej zawartych, a rozstrzygając w przedmiocie udzielonego skarżącej Spółce pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu organiczno – mineralnego, zastosował przepis prawa procesowego i stwierdził wygaśnięcie decyzji, w drodze których skarżąca pozwolenie uzyskała. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu zapadłego wyroku i dokonana subsumpcji, po wyczerpującym zbadaniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych związanych z tą sprawą oraz po przeprowadzeniu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 Kpa., zaś zajęte stanowisko uzasadni w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 Kpa. W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O niewykonalności uchylonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.