VI SA/Wa 1135/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś – Rosińska (spr.) Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak - Osetek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 października 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. z siedzibą w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu oddala skargę W dniu 22 sierpnia 2014r. S. w L. złożyło u Marszałka Województwa [...] wniosek o dopuszczenie związku, jako organizacji społecznej, do udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnie przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...] dla S. sp. z o. o. Uzasadniając wniosek Z. podał, że jego udział w postępowaniu uzasadniony jest celami statutowymi. Wskazano także, że za dopuszczeniem do udziału przemawia także interes społeczny przejawiający się w: trosce o zdrowie i bezpieczeństwo publiczne, bezpieczeństwo w ruchu drogowym, troska o życie i zdrowie pasażerów, kontrola społeczna nad postępowaniem administracyjnym, pełne zaspokojenie potrzeb przewozowych dla obecnych i potencjalnych pasażerów tej linii komunikacyjnej, podwyższenie jakości, standardu i bezpieczeństwa wykonywanych przewozów, zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób. W uzasadnieniu wniosku wyjaśniono, że S. zainteresowane jest, aby zapobiegać takim sytuacjom jak "wyścigi na trasie" i wrogie działania przewoźników wobec siebie. Za dopuszczeniem do udziału organizacji przemawia fakt m.in. zdolności oceny przez S. przedmiotu sprawy, znajomość przepisów prawnych dotyczących tego przedmiotu oraz doświadczenie w tej dziedzinie. Pismem z dnia 16 września 2014r. organ I instancji wezwał S. do uzupełnienia wniosku poprzez m.in. skonkretyzowanie interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem S. do udziału w postępowaniu administracyjnym, wykazanie zasadności udziału w postępowaniu, uprawdopodobnienie, że S. realnie przyczyni się do lepszego wypełnienia celów postępowania. W piśmie z dnia 10 października 2014r. S. powtórzyło argumentację zawartą w piśmie z dnia 22 sierpnia 2014r. i dodało, że udział S. może przyczynić się lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów, w szczególności w zakresie postępowania dowodowego, ponadto posiada wiedzę i doświadczenie, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu sprawy. S. posiada także dokumenty obrazujące wpływ spółki S. sp. z o. o. na sytuacje ekonomiczną przewoźników realizujących przewozy na linii [...], które mogą wykazać, że projektowana linia może stanowić zagrożenie ekonomiczne dla ostatniej jeszcze istniejącej linii regularnej. S. wskazało na konieczność zbadania przesłanek z art. 22a ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym oraz na fakt monopolizacji kolejnych linii przez ww. spółkę, co ma wpływ na ceny biletów. Do pisma załączono oświadczenie firmy [...] sp. j. z dnia 10.10.2014r., z którego wynika, iż tylko ta firma prowadzi jeszcze regularny przewóz osób na tej linii komunikacyjnej, inni przewoźnicy zlikwidowali działalność ze względu na wejście na rynek S. sp. z o. o. i zastosowaniem przez tą spółkę rażąco niskich cen biletów. Jak wynika z treści ww. oświadczenia, organ w postępowaniu o udzielenie zezwolenia nie zbadał przesłanki z art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, nie przeprowadzono postępowania co do okoliczności zagrożenia dla rentowności istniejących linii. Do pisma załączono także wydruki z cenami biletów. Postanowieniem z dnia [...] października 2014r. Nr [...] Marszałek Województwa [...]odmówił dopuszczenia S. w L., do udziału na prawach strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnie przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...] dla S. sp. z o. o. W dniu 12 listopada 2014r. zażalenie na powyższe postanowienie wniósł pełnomocnik S. zarzucając postanowieniu naruszenie art. 31 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że za udziałem S. w postępowaniu nie przemawia interes społeczny. W szczególności pełnomocnik zanegował pogląd organu I instancji, że S. może realizować partykularne interesy. Podkreślono, że w postępowaniu S. nie działa w interesie przedsiębiorców potencjalnie mogących prowadzić działalność konkurencyjną wobec strony postępowania, tylko w interesie społecznym. Wskazano także na zmianę orzecznictwa organu I instancji, który do tej pory dopuszczał S. do udziału w postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] marca 2019r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia S. w L., na postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2014r. odmawiające dopuszczenia S. w L., do udziału na prawach strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnie przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...] dla S. sp. z o. o., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Organ wskazał, że jak wynika ze statutu S. w L., celami S. są: integracja osób prowadzących działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób, popieranie i propagowanie nowoczesnych i na wysokim poziomie zorganizowanych form wykonywania prywatnych usług transportowych, kreowanie pozytywnej opinii o działalności przedsiębiorców wykonujących transport drogowy osób, przeciwdziałanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczących usługi transportu drogowego osób. Zakres statutowej działalności S. wiąże się z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony, można zatem uznać, iż S. spełnia pierwszą z przesłanek określonych w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ podniósł, że aby zostać dopuszczoną do udziału w postępowaniu, organizacja społeczna w sprawie dotyczącej innego podmiotu musi działać w interesie społecznym, w ramach wyznaczonych celów statutowych. Kryterium interesu społecznego stanowi wyrażenie niedookreślone, którego treść zmienia się w czasie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie. Z tego względu przesłanka ta wymaga każdorazowo indywidualnej oceny (tak: wyrok NSA z dnia 09.05.2018r. Sygn. akt II OSK 1515/16). W orzecznictwie przyjmuje się, że przez interes społeczny rozumie się dyrektywę nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, a nie wybranej tylko grupie interesów. Skarżący Z. jako okoliczności uzasadniające dopuszczenie do postępowania wskazało interes społeczny przejawiający się w: - trosce o zdrowie i bezpieczeństwo publiczne, - bezpieczeństwo w ruchu drogowym, - trosce o życie i zdrowie pasażerów, - kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym, pełnym zaspokojeniem potrzeb przewozowych dla obecnych i potencjalnych pasażerów tej linii komunikacyjnej, - podwyższeniu jakości, standardu i bezpieczeństwa wykonywanych przewozów, - zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób. Zdaniem S., posiada ono zdolność oceny przedmiotu sprawy, znajomość przepisów prawnych dotyczących tego przedmiotu oraz doświadczenie w tej dziedzinie. S. posiada także dokumenty obrazujące wpływ spółki S. sp. z o. o. na sytuacje ekonomiczną przewoźników realizujących przewozy na linii [...], które mogą wykazać, że projektowana linia może stanowić zagrożenie ekonomiczne dla ostatniej jeszcze istniejącej linii regularnej. Kolegium wskazało, że jak wynika z akt sprawy, organ I instancji przeanalizował okoliczności podnoszone przez Stronę i ustalił, że na trasie [...], przewozy drogowe oprócz S. sp. z o. o. wykonywane są jeszcze przez trzech przedsiębiorców ([...], [...], [...]), których standard usług oraz oferty cenowe są zbliżone do tych które oferuje S. sp. z o. o. Na trasie [...] jest także 6 bezpośrednich połączeń kolejowych [...], w których cena biletu podstawowego wynosi 49,90 zł., przy czym [...] oferuje możliwość zakupu biletu za 1 zł. Odnosząc się do treści wyjaśnień S. oraz ustaleń organu I instancji należy uznać, iż nie wykazało ono na czym miałyby polegać w tej konkretnie sprawie jego działania w interesie społecznym. Nie wykazano także ze względu na jakie okoliczności faktyczne, zachodzi konieczność kontroli społecznej w imieniu ogółu społeczeństwa nad prowadzonym postępowaniem administracyjnym. Tym bardziej, że podnoszone przez S. okoliczności zostały rozważone przez organ administracji i nie znalazły potwierdzenia. Nie może stanowić wyjaśnienia istnienia interesu społecznego powoływanie się na ogólną wiedzę w temacie którego dotyczy postępowanie i ogólne twierdzenia, że udział S. przyczyni się do zapewnienia wymogów bezpieczeństwa komunikacyjnego oraz zdrowej konkurencji na rynku, gdyż interes organizacji ma być skonkretyzowany. Kolegium podzieliło pogląd zawarty w postanowieniu organu I instancji, iż organizacja nie wykazała, iż za jej udziałem w postępowaniu przemawia interes społeczny. Dodatkowo Kolegium wskazało, że Marszałek Województwa [...] w dniu [...].10.2014r. wydał decyzję - zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...] dla S. sp. z o. o. Pismem z dnia 25 kwietnia 2019r. S. z siedzibą w L., wniosło skargę do WSA w Warszawie. Skarżące S. wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2014 r., a także zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.  W uzasadnieniu wskazano, że stanowisko organów jest błędne i wynika z braku wyczerpującej analizy zebranych w sprawie materiałów dowodowych. S. powołując się na aktualny Statut S., uzasadniło wniosek o dopuszczenie do postępowania faktem, S. jako organizacja społeczna zrzeszająca przewoźników prowadzących działalność w zakresie transportu drogowego osób, mając na względzie interes społeczny, jest żywotnie zainteresowana podwyższaniem jakości i standardu, a w szczególności bezpieczeństwa wykonywanych przewozów. S. stara się także przeciwdziałać powstaniu zagrożeń dla już istniejących linii regularnych, co odpowiada treści art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 6 września 2011 r. o transporcie drogowym. Dlatego S. podejmuje wszelkie działania zmierzające do zapewnienia prawidłowego, a przede wszystkim zgodnego z prawem wydawania decyzji administracyjnych, co ma bezpośredni związek z realizacją przedstawionych wyżej celów statutowych S.. Za udziałem w postępowaniu przemawia interes społeczny, gdyż jako organizacja społeczna ma pełne prawo wziąć czynny udział w postępowaniu, którego przedmiot jest zbieżny z zakresem działania członków S., aby zaprezentować swoje poglądy. Dlatego, zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. wniosek skarżącego był zasadny, wobec wykazania przez S. wystąpienia ustawowych przesłanych przemawiających za udziałem S. w postępowaniu. W związku z tym, organ I i II instancji naruszeniem prawa odmówił S. udziału w postępowaniu. S. podkreśliło, że od wielu lat działa w interesie społecznym, a nie w celu ochrony partykularnych interesów, cokolwiek miałby to oznaczać. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W ocenie Sądu na podstawie przytoczonych regulacji nie można uwzględnić skargi, bowiem zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie nie narusza prawa zarówno na płaszczyźnie materialnoprawnej, jak również procesowej. W rozpoznanej sprawie organy, na podstawie art. 31 § 1 pkt 2, kpa odmówił skarżącemu dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony w sprawie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób na linii komunikacyjnej [...] dla S. sp. z o. o. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 kpa, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W myśl art. 31 § 1 pkt 2 kpa dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest uzależnione od spełnienia trzech przesłanek: - postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, ale praw i obowiązków "innej osoby", czyli jednej ze stron postępowania; - żądanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej; - za uwzględnieniem żądania przemawia interes społeczny. Wszystkie trzy przesłanki muszą być spełnione łącznie. Organ rozpatrujący sprawę ustalił, że S. spełnia pierwszą przesłankę z art. 31 § 1 pkt 2 kpa, warunkującą dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym. Udział S. w postępowaniu administracyjnym dotyczy praw i obowiązków "innego podmiotu" – S. sp. z o. o. (przewoźnika). Ponadto organ stwierdził, że zakres statutowej działalności S. wiąże się z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony. Organ wskazał, że jak wynika ze statutu S. w L., celami S. są: integracja osób prowadzących działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób, popieranie i propagowanie nowoczesnych i na wysokim poziomie zorganizowanych form wykonywania prywatnych usług transportowych, kreowanie pozytywnej opinii o działalności przedsiębiorców wykonujących transport drogowy osób, przeciwdziałanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczących usługi transportu drogowego osób Natomiast, w ocenie organu, skarżące S. nie spełnia przesłanki, że za uwzględnieniem żądania przemawia interes społeczny. Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko organu nie narusza prawa. Pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, wobec czego w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu administracji rozpatrującego sprawę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, zgodnie z którym interes społeczny musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnych sprawach i działaniem w nich organów administracyjnych (por. postanowienie NSA z 17 lipca 2018 r., sygn. akt II GZ 264/18, wyrok NSA z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1397/10, Lex nr 1151862; wyrok NSA z 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 663/11 Lex nr 1217445; wyrok NSA z 16 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 843/07 niepubl.). Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub interesom jej członków, a ponadto musi mieć niższą rangę niż interes strony. Dlatego udzielenie ochrony prawnej interesowi organizacji społecznej pozostawione jest rozstrzygnięciu organu prowadzącego postępowanie i podlega kontroli instancyjnej. Organizacja społeczna powinna zatem wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy (por. wyrok NSA 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2161/10). W ocenie Sądu, skarżące S. nie przedstawiło takich argumentów, które uzasadniałby jego uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym. Skarżący Z. jako okoliczności uzasadniające dopuszczenie do postępowania wskazało interes społeczny przejawiający się w: - trosce o zdrowie i bezpieczeństwo publiczne, - bezpieczeństwo w ruchu drogowym, - trosce o życie i zdrowie pasażerów, - kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym, pełnym zaspokojeniem potrzeb przewozowych dla obecnych i potencjalnych pasażerów tej linii komunikacyjnej, - podwyższeniu jakości, standardu i bezpieczeństwa wykonywanych przewozów, - zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób. Zdaniem S., posiada ono zdolność oceny przedmiotu sprawy, znajomość przepisów prawnych dotyczących tego przedmiotu oraz doświadczenie w tej dziedzinie. S. posiada także dokumenty obrazujące wpływ spółki S. sp. z o. o. na sytuacje ekonomiczną przewoźników realizujących przewozy na linii [...], które mogą wykazać, że projektowana linia może stanowić zagrożenie ekonomiczne dla ostatniej jeszcze istniejącej linii regularnej. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji przeanalizował okoliczności podnoszone przez Stronę i ustalił, że na trasie [...], przewozy drogowe oprócz S. sp. z o. o. wykonywane są jeszcze przez trzech przedsiębiorców ([...], [...], [...]), których standard usług oraz oferty cenowe są zbliżone do tych które oferuje S. sp. z o. o. Na trasie [...] jest także 6 bezpośrednich połączeń kolejowych [...], w których cena biletu podstawowego wynosi 49,90 zł., przy czym [...] oferuje możliwość zakupu biletu za 1 zł. S. nie wykazało ono na czym miałyby polegać w tej konkretnie sprawie jego działania w interesie społecznym. Nie wykazano także ze względu na jakie okoliczności faktyczne, zachodzi konieczność kontroli społecznej w imieniu ogółu społeczeństwa nad prowadzonym postępowaniem administracyjnym. Tym bardziej, że podnoszone przez S. okoliczności zostały rozważone przez organ administracji i nie znalazły potwierdzenia. Zdaniem Sądu, S. nie przedstawiło innych przekonujących argumentów, które wskazywałyby na to, że istnieje interes społeczny uzasadniający jego uczestnictwo we wnioskowanym postępowaniu administracyjnym. Argumentem takim nie jest bowiem wskazywane przez S. ogólnikowe twierdzenie, że jego udział w przedmiotowym postępowaniu jest uzasadniony chęcią czuwania nad zachowaniem prawidłowej i bezpiecznej organizacji przewozów, zgodnej z interesem przewoźników i korzystających z ich usług pasażerów. Interes społeczny winien być wykazany w sposób konkretny i niewątpliwy, a więc poprzez określenie, jakiego rodzaju wartości istotne i ważne ze społecznego punktu widzenia, podlegałyby ochronie w danym postępowaniu administracyjnym. Konkretyzacja interesu społecznego, polega bowiem na wykazaniu, iż interes społeczny przekłada się na to konkretne postępowanie administracyjne, w tym wypadku na postępowanie w sprawie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów osób na określonej linii. Także sam fakt prowadzenia postępowania dotyczącego udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów drogowych osób nie powoduje, że w interesie społecznym leży dopuszczanie do udziału w postępowaniu wszystkich organizacji społecznych, które zrzeszają przedsiębiorców prowadzących działalność ww. w. zakresie. Organizacja społeczna powinna przynajmniej uprawdopodobnić, że swoim działaniem przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia celów postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie. Dopiero wówczas będzie można przyjąć, że na rzecz jej udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. Organ nie jest zaś zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy może być związany z zakresem jej statutowej działalności. Na zakończenie, w ocenie Sądu nie można również stwierdzić, aby w badanej sprawie nastąpiło naruszenie innych przepisów postępowania, w tym art. 7 i art. 77 § 1 kpa. S. nie wskazało konkretnych uchybień organu w tym zakresie. Zauważyć należy, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 kpa, której rozwinięcie następuje w art. 77 § 1 kpa, organ prowadzący postępowanie prawidłowo zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy dokonując wszechstronnej oceny okoliczności sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego. Wskazać również należy, że organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie prawidłowo wskazał podstawę prawną i faktyczną rozstrzygnięcia, a także w sposób wyczerpujący uzasadnił swoje stanowisko. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.