VI SA/Wa 1137/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Asesor Andrzej Wieczorek WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2005r. sprawy ze skargi M.G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2003 r., wydaną na podstawie m.in. art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371, z późn. zm.) nałożono karę pieniężną w kwocie [...] zł na przedsiębiorcę – M.G. Przedsiębiorstwo Handlu Zagranicznego "E." z siedzibą w J. za wielokrotne, przez różnych kierowców różnymi pojazdami należącymi do przedsiębiorstwa, naruszenie art. 6 ust. 1 oraz art. 7 , art. 8 ust. 1, 2, 6 i 8 umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz.U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087), na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w związku z lp. 10.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz.U. Nr 115, poz. 999, z późn. zm.). Do decyzji dołączono szczegółową tabelę wykroczeń kierowców (z dokładnością co do minuty) oraz powołano się na protokół kontroli w przedsiębiorstwie transportu drogowego z dnia [...] czerwca 2003 r., w którym opisano dokonane naruszenia, i który podpisał bez uwag kierownik administracji przedsiębiorstwa dnia [...] sierpnia 2003 r. Z powyższą datą , tj. dnia [...] sierpnia 2003 r., podpisane zostało również sporządzone dnia [...] czerwca 2003 r. pisemne sprawozdanie z kontroli przedsiębiorstwa. W piśmie [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2005 r. wyjaśniono, że powołana wyżej decyzja "...została stronie przesłana przesyłką kurierską "Szybka Paczka" w dniu [...] sierpnia 2003 r. (...) i doręczona w dniu [...] sierpnia 2003 r.(...)." Odwołanie od powyższej decyzji złożył dnia [...] września 2003 r. przedsiębiorca wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania albo uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zarzucając jej: - nieważność postępowania (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.), bowiem decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną postępowania, - naruszenie przepisów art. 7 w związku z art. 77 K.p.a. przez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego oraz zaniechanie przeprowadzenia w sposób wyczerpujący koniecznych dowodów i zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego, - naruszenie art. 10 K.p.a. przez pozbawienie dyrektora (i jednocześnie właściciela) przedsiębiorstwa czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów. Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] maja 2004 r., Nr [...], wydaną na podstawie m.in. art. 87 ust. 1, art. 92 ust.1 pkt 6, art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371, z późn. zm.), art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1 i 2 umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz.U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087), lp. 1.11.1, 1.11.4, 1.11.5 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371, z późn. zm.), w związku z art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2003 r. Nr 149, poz. 1452) – 1) uchylono w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji; 2) nałożono na stronę karę pieniężną w wysokości [...] zł stosując przepisy obowiązujące w chwili orzekania organu II instancji. W uzasadnieniu [...]-stronicowej decyzji potwierdzono fakt podniesienia przez stronę zarzutów naruszenia art. 7, 10 i 156 K.p.a. oraz odniesiono się do naruszeń dokonanych przez poszczególnych kierowców. W zakończeniu stwierdzono, iż mając na względzie normę art. 92 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy o transporcie drogowym należało karę pieniężną ograniczyć do wysokości [...] zł uwzględniając przepis art. 8 ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw stanowiący, że do postępowań administracyjnych w sprawach objętych przepisami tej ustawy wszczętych, a niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie, stosuje się przepisy tej ustawy. Skargę na powyższą decyzję w części dotyczącej nałożenia kary w wysokości [...] zł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył przedsiębiorca domagając się jej uchylenia w zaskarżonej części i raz jeszcze zarzucając jej rażące naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: - art. 7 w związku z art. 77 K.p.a. przez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego oraz zaniechanie przeprowadzenia w sposób wyczerpujący koniecznych dowodów i zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego; - art. 10 K.p.a. przez pozbawienie strony czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz uniemożliwienie stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i pozbawienie możliwości zgłoszenia dowodów; - art. 107 § 3 K.p.a. przez pominięcie w zaskarżonej decyzji ustaleń faktycznych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję w ogóle nie odniósł się do zgłoszonych przez stronę zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W dodatku, zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja, wprawdzie obszerna, w gruncie rzeczy nie zawiera ustaleń faktycznych, jak to nakazuje treść art. 107 § 3 K.p.a. Najpoważniejszym jednak uchybieniem, jakim dotknięte jest postępowanie w sprawie, i to zarówno przed organem I , a także II instancji, poprzedzające wydanie obu decyzji, było pozbawienie strony czynnego udziału w tym postępowaniu oraz pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się co do zebranych zarzutów oraz możliwości zgłaszania dowodów. Skarżący, dokumentując wagę tego rodzaju naruszenia przepisów postępowania powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w szczególności na wyrok z dnia 5 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 1095/0, oraz z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt V SA 316/00. W rozpatrywanej sprawie było to tym bardziej istotne, że nałożenie kary nastąpiło w oparciu o odczyt tarcz tachografu, dokonane przez pracowników Inspekcji Transportu Drogowego. Tymczasem według skarżącego dokonano oczywiście błędnych odczytów, na co skarżący dysponuje konkretnymi dowodami, których możliwości przedłożenia go pozbawiono. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przypomniał, że w odwołaniu nie kwestionowano poczynionych ustaleń, podniesiono natomiast, że zaistniałe uchybienia spowodowane zostały przez kierowców. W uzasadnieniu decyzji II instancji organ szczegółowo odniósł się do poszczególnych naruszeń. Strona, wnosząc skargę na tę decyzję nie kwestionowała zaistnienia stwierdzonych uchybień. Podniosła natomiast, że pozbawiona została czynnego udziału w postępowaniu. Zarzut strony nie jest zasadny. Z akt sprawy wynika, że kontrolujący przyjęci zostali przez zastępcę dyrektora ds. transportu i od tej chwili strona miała możliwość wzięcia udziału w postępowaniu. Po zakończeniu kontroli doręczono kierownikowi administracyjnemu odpowiedni protokół. Po otrzymaniu decyzji strona skorzystała z przysługujących jej uprawnień i złożyła odwołanie. W postępowaniu odwoławczym również nie istniały żadne przeszkody do wzięcia przez stronę czynnego udziału. Zarówno w odwołaniu, jak i w skardze strona nie wskazała na czym polegały działania lub zaniechania organu w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Druga z okoliczności podnoszonych przez skarżącego, a dotycząca nieuwzględnienia całości materiału dowodowego, także nie znajduje uzasadnienia. Organ w toku postępowania dopuścił wszelkie dowody, które były niezbędne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych. Wskazane zaś przez stronę dowody w postaci akt personalnych kierowców niczego do sprawy nie wniosły. W tym stanie rzeczy skarga nie jest zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] maja 2004 r., którą – 1) uchylono w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji - [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego; 2) nałożono na stronę karę pieniężną w wysokości [...] zł stosując przepisy obowiązujące w chwili orzekania przez organ II instancji na mocy art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2003 r. Nr 149, poz. 1452). Stan faktyczny i prawny sprawy nie budzi wątpliwości. Mianowicie dnia [...] czerwca 2003 r. miała miejsce kontrola przedsiębiorstwa "M.G.. Przedsiębiorstwo Handlu Zagranicznego "E." z siedziba w J., udokumentowana "Protokołem kontroli w przedsiębiorstwie transportu drogowego" oraz "Sprawozdaniem z kontroli". Dokumenty te przyjął bez uwag odpowiedni pracownik kontrolowanego – kierownik administracji z datą [...] sierpnia 2003 r. W toku kontroli stwierdzono szereg naruszeń umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz.U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087). W związku z tym decyzją organu I instancji - [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, noszącą datę [...] sierpnia 2003 r., która została stronie doręczona w dniu [...] sierpnia 2003 r., nałożono na przedsiębiorcę karę w kwocie [...] zł. Następnie w związku z wejściem w życie powołanej wyżej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, a zwłaszcza jej art. 8 uchylono decyzję organu I instancji i nałożono na przedsiębiorcę karę w wysokości [...] zł.. Podstawę prawną nałożenia kary w tej wysokości stanowił art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371, z późn. zm.), w brzmieniu ustalonym przez powołany wyżej przepis art. 8. W myśl zmienionego przepisu suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty [...] zł – w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie. W odwołaniu przedsiębiorca nie zajął stanowiska wobec zarzutów merytorycznych, a w szczególności wobec stwierdzenia następujących naruszeń: 1) Art. 6 ust. 1 umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz.U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087). przez przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne. Powyższe naruszenie stwierdzono w okresie objęty kontrolą w [...] przypadkach w stosunku do [...] kierowców. 2) Art. 7 umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz.U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087). przez przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne. Powyższe naruszenie stwierdzono w okresie objęty kontrolą w [...] przypadkach w stosunku do [...] kierowców. 3) Art. 8 ust. 1, 2, 6 i 8 umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz.U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087). przez zmniejszenie czasu odpoczynku dziennego przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne. Powyższe naruszenie stwierdzono w okresie objęty kontrolą w [...] przypadkach w stosunku do [...] kierowców. W odwołaniu podniesiono jedynie zarzuty formalne, a w szczególności naruszenia art. 7 i 77 oraz 107 § 3 K.p.a., art. 10 K.p.a.. Ponadto strona zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 poprzez skierowanie decyzji do osoby nie będącej strona w sprawie. Ten ostatni argument w sposób oczywisty ostać się nie może, gdyż zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. Nr 123, poz. 1354, z późn. zm.) "Pracodawca jest obowiązany regularnie kontrolować okresy prowadzenia pojazdu, czas trwania innej pracy oraz okresy odpoczynku, na podstawie zapisów przyrządu kontrolnego, a w przypadku pojazdów niewyposażonych w te przyrządy – a podstawie karty drogowej." W rozpatrywanej sprawie pracodawcą skontrolowanych kierowców był p. M.G., i to on jako pracodawca ponosi odpowiedzialność za przedstawione wyżej naruszenia. Co do zarzutów odnoszących się do pozostałych naruszeń prawa procesowego, to Sąd podziela w tym zakresie stanowisko zajęte w tej sprawie przez organ II instancji, a ponadto nie stwierdza, by mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast zajęcia odrębnego stanowiska wymagają dwa zarzuty skarżącego podniesione w skardze, a mianowicie zarzut, że zaskarżona decyzja, wprawdzie obszerna, w gruncie rzeczy nie zawiera ustaleń faktycznych, jak to nakazuje treść art. 107 § 3 K.p.a., a także zarzut pozbawienia strony czynnego udziału w tym postępowaniu oraz pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się co do zebranych zarzutów oraz możliwości zgłaszania dowodów. W toku rozprawy wyjaśniono, że chodziło tu o sposób odczytywania wykresówek, który zdaniem strony skarżącej był wadliwy. Jeśli chodzi o pierwszy zarzut, to jest oczywiste, że choć zaskarżona decyzja ma tylko jednego adresata – przedsiębiorcę p. M.G., w uzasadnieniu wymienia wszystkie stwierdzone naruszenia wszystkich kierowców, za których skarżący na podstawie powołanego przepisu ustawy o czasie pracy kierowców odpowiada. Przykładowo, zapis taki w odniesieniu do pierwszego zarzutu wymienionego w powołanym uzasadnieniu brzmi, jak następuje: "Art. 6 ust. 1 umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz.U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087). Przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne. W stosunku do Pana P.C. stwierdzono przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia o [...] godzinę i [...] minut. W rozpatrywanej dobie kierowca rozpoczął jazdę o godz. [...].03 dnia [...]-05-2003 i trwała ona wraz z odpoczynkiem dobowym do [...]-05-2003 do godz. [...]. - stąd nakładam karę w wysokości [...] zł." W opinii Sądu tego rodzaju zapis, uzupełniony podstawą prawną, w której wymieniono przepisy określające zasady nakładania i wysokość wymierzonych kar oraz klauzula końcową, informującą o możliwości złożenia skargi, w wystarczający sposób odpowiada wymogom, jakie stawia uzasadnieniu decyzji przepis art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie, będącej następstwem kontroli przedsiębiorstwa, dalsze okoliczności sprawy, dotyczące np. miejsca naruszenia, numery drogi itp., są nie tylko trudne do ustalenia, ale wręcz zbędne i nie mające wpływu na wynik sprawy. Co do drugiego naruszenia, to trzeba zauważyć, że strona skarżąca dopiero na rozprawie zakwestionowała sposób odczytywania wykresówek, który zdaniem strony skarżącej był wadliwy. Biorąc pod uwagę, iż Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że w toku całego postępowania nie doszło do istotnego naruszenia art. 10 K.p.a., należy stwierdzić, że był czas i miejsce na podniesienie tego zarzutu w toku postępowania – tak, by organy obu instancji mogły zająć wobec niego stanowisko. Strona skarżąca nie wykorzystała tej szansy na skutek własnego zaniechania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.