VI SA/Wa 1140/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant: Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2007 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Stołecznego Policji w W. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] 2. stwierdza, że decyzje, o których mowa w pkt. 1, nie podlegają wykonaniu 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz I. B. kwotę 2.850 (dwa tysiące osiemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania W dniu 1 września 2006 r. funkcjonariusz Komendy Stołecznej Policji w W. skontrolował przy ul. W. – S. w W. samochód marki Mercedes nr rej. [...], przeznaczony do przewozu osób, należący do kierującego tym pojazdem I. B., zwanego dalej "skarżącym". W świetle ustaleń protokołu z kontroli pojazd był oznakowany szyldem "TAXI [...]", a nadto oznaczony numerem [...]. Wewnątrz pojazdu zainstalowano taksometr. Skarżący nie przedstawił licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Natomiast okazał wypis nr [...] z licencji [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób dla "P." Sp. z o.o. w W.. Komendant Stołeczny Policji wszczął przeciwko skarżącemu postępowanie administracyjne w przedmiocie kary pieniężnej i decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] ustalił karę pieniężną w kwocie 23.500 zł. W następstwie odwołania skarżącego ostateczną decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...] ustalono wykonywanie przez skarżącego przewozu okazjonalnego, w rozumieniu art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), jednakże bez wymaganej licencji, co zagrożone jest karą pieniężną w kwocie 8.000 zł. Ustalono również naruszenie przez skarżącego przepisu art. 18 ust. 5 lit. a i c ustawy o transporcie drogowym, co zagrożone jest karą pieniężną w łącznej kwocie 10.000 zł. Ustaloną karę pieniężną w kwocie 18.000 zł Komendant Główny Policji zmniejszył do kwoty 15.000 zł, stosownie do przepisu art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. W obszernej skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, a także przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, 10 i 77 § 1 k.p.a.). W piśmie procesowym z dnia 12 października 2007 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Stołecznego Policji, stosownie do przepisu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Według pełnomocnika skarżącego, powołującego się na przepisy art. 6a ust. 1 i art. 6a ust. 2pkt 1a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), organem właściwym dla wydania decyzji w pierwszej instancji był komendant rejonowy Policji, nie zaś Komendant Stołeczny Policji, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Natomiast Komendant Stołeczny Policji jest organem wyższego stopnia w stosunku do komendanta rejonowego Policji. Według Komendanta Głównego Policji, ustosunkowującego się do powyższego zarzutu, przy wydaniu omawianych decyzji nie naruszono przepisów o właściwości organów. Jak wywodzi, na terenie [...] W. w sprawach dotyczących kontroli ruchu drogowego (w tym kontroli transportu drogowego) wyspecjalizowanym organem wykonawczym Policji jest wyłącznie Komendant Stołeczny Policji. Powołano się w tym względzie na postanowienie § 24 pkt 22 regulaminu Komendy Stołecznej Policji z dnia 20 czerwca 2007 r., w świetle którego Wydział Ruchu Drogowego wspomnianej Komendy realizuje zadania w zakresie ochrony bezpieczeństwa i porządku w ruchu drogowym, m.in. przez prowadzenie postępowań przygotowawczych i wyjaśniających w stosunku do uczestników ruchu drogowego naruszających przepisy prawa o ruchu drogowym. Wskazano również na przepisy art. 93 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, w myśl których do kontroli przestrzegania przepisów tej ustawy, a także wydawania decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, są uprawnieni funkcjonariusze Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wobec zgłoszonego przez pełnomocnika skarżącego zarzutu naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów o właściwości instancyjnej kwestia ta podlega rozpoznaniu w pierwszej kolejności. Istota sprawy sprowadza się do ustalenia organu Policji, właściwego do wydania w pierwszej instancji decyzji w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu stwierdzonego przez funkcjonariusza Stołecznej Komendy Policji naruszenia na terenie [...] W. przepisów ustawy o transporcie drogowym. Ustawa o transporcie drogowym nie rozstrzyga szczegółowo tej kwestii. Ogranicza się do regulacji uprawniającej funkcjonariusza Policji do przeprowadzenia kontroli drogowej, w tym w odniesieniu do dokumentów (art. 89 ust. 1 pkt 1), a także wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, przy czym decyzja taka wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli (art. 93 ust. 1 i ust. 1a). Właściwość organów Policji normują przepisy art. 6a ustawy o Policji. Zgodnie z art. 6a ust. 1 tej ustawy w postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym jest komendant powiatowy (miejski) Policji, a na obszarze m.st. Warszawy - komendant rejonowy Policji. W świetle zaś art. 6a ust. 2 pkt 1a w postępowaniu administracyjnym w sprawach, o których mowa w ust. 1, organem wyższego stopnia w stosunku do komendanta rejonowego Policji jest Komendant Stołeczny Policji. Nie można zatem odmówić słuszności zarzutowi pełnomocnika skarżącego, iż w pierwszej instancji decyzja o nałożeniu kary pieniężnej powinna być nałożona przez komendanta rejonowego Policji, nie zaś Komendanta Stołecznego Policji. Komendant Stołeczny Policji, jako organ wyższego stopnia, jest uprawniony, stosownie do przepisu art. 127 § 2 k.p.a., do rozpoznania odwołania od decyzji wydanej przez komendanta rejonowego Policji, jako organu pierwszej instancji. Tym samym, Komendant Stołeczny Policji, jako organ wyższego stopnia, a więc działający instancyjnie w drugiej instancji, nie mógł w niniejszej sprawie występować jako organ pierwszej instancji. Toteż, w świetle powyższych przepisów oraz uwzględniając zasadę dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), nie wchodziło w grę merytoryczne rozpoznanie przez Komendanta Głównego Policji odwołania od decyzji Komendanta Stołecznego Policji. Komendant Główny Policji, o czym dalej, mógł jedynie ograniczyć się do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Komendanta Stołecznego Policji, a to z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości. Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W świetle art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu ustala się według przepisów o zakresie jego działania. W myśl art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Powołany przepis nie wprowadza tutaj żadnego elementu kwalifikującego. Każdy więc przypadek naruszenia przepisów o właściwości (miejscowej, rzeczowej, instancyjnej) stanowi o naruszeniu przepisu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd nie podzielił argumentacji Komendanta Głównego Policji, który z postanowienia § 24 regulaminu Komendy Stołecznej Policji wywodził właściwość Komendanta Stołecznej Policji do wydania w pierwszej instancji decyzji o nałożeniu skarżącemu kary pieniężnej. Właściwość organu Policji do wydania decyzji administracyjnej w postępowaniu administracyjnym, jak już wskazano, a co wymaga podkreślenia, jest uregulowana przepisami rangi ustawowej (art. 6a ustawy o Policji). Powołana ustawa nie zawiera delegacji dla odmiennego uregulowania powyższej kwestii. Tym samym, regulamin Komendy Stołecznej Policji, z powołaniem się na przepis art. 7 ust. 4 ustawy o Policji, w myśl którego regulaminy komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji ustala właściwy dla nich komendant Policji w porozumieniu z właściwym przełożonym, nie mógł na rzecz Komendanta Stołecznego Policji pozbawić komendanta rejonowego Policji ustawowych kompetencji do wydania w pierwszej instancji decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu naruszenia na terenie [...] W. przepisów ustawy o transporcie drogowym. Ponadto wspomniany regulamin nie ma waloru źródła prawa w świetle art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Nie ma przeszkód prawnych do wyodrębnienia w regulaminie Komendy Stołecznej Policji wyspecjalizowanej komórki w zakresie ochrony bezpieczeństwa i porządku w ruchu drogowym na terenie [...] W., jaką jest Wydział Ruchu Drogowego. Jednakże, jak już wskazano, za daleko idące byłoby upatrywanie na podstawie tego regulaminu kompetencji do wydawania przez Komendanta Stołecznego Policji w pierwszej instancji decyzji administracyjnej, w tym w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu stwierdzonego przez funkcjonariusza Komendy Stołecznej Policji naruszenia na terenie [...] W. przepisów ustawy o transporcie drogowym. Wydanie decyzji w pierwszej instancji jest bowiem, jak to już wskazano, zastrzeżone do kompetencji komendanta rejonowego Policji. Również przepisy art. 89 ust. 1 pkt 1 i 93 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym nie stanowią podstawy dla konstruowania na rzecz Komendanta Stołecznego Policji kompetencji dla wydania omawianej decyzji. Jak już wspomniano przepis art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym uprawnia funkcjonariusza Policji do przeprowadzenia kontroli drogowej, w tym w odniesieniu do dokumentów. Decyzja administracyjna, w tym o nałożenie kary pieniężnej, wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli, a to stosownie do przepisu art. 93 ust. 1a wspomnianej ustawy. Wydanie powyższego przepisu, który wszedł w życie z dniem 28 września 2003 r., było następstwem niezbyt precyzyjnego sformułowania przepisu art. 93 ust. 1 powołanej ustawy, którego redakcja mogłaby sugerować jakoby funkcjonariusz organu, który przeprowadził kontrolę drogową, był uprawniony we własnym imieniu do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Oczywiście taka wykładnia byłaby błędna, gdyż wspomniana decyzja mogła być wydana tylko w ramach instytucji kontrolnej, a więc Policji w niniejszej sprawie. Wspomniany mankament redakcyjny art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym naprawił przepis art. 93 ust. 1a tej ustawy. Nie jest intencją przepisu art. 93 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym wkraczanie w kwestię ustawowo uregulowanej właściwości organów przeprowadzających kontrolę, wynikającą z przepisów ustrojowych danego organu, mających rangę ustawową, a w szczególności ustalenie organu pierwszej instancji właściwego dla wydania decyzji administracyjnej. Przepis ten nie daje też żadnych argumentów dla ustalenia właściwości organu Policji dla wydania decyzji w pierwszej instancji według kryterium struktury pionowej w danej instytucji kontrolnej, którą reprezentuje funkcjonariusz przeprowadzający kontrolę drogową. Wręcz przeciwnie. Przepis art. 93 ust. 1 a ustawy o transporcie drogowym, odwołując się do właściwości organu, w imieniu którego wydana jest decyzja, czyni to wyłącznie według kryterium właściwości organu, biorąc za podstawę miejsce przeprowadzenia kontroli drogowej. Przepis ten nie wkracza więc w kwestię właściwości instancyjnej organu kontrolnego. Zatem, jeżeli chodzi o wskazanie organu pierwszej instancji właściwego dla wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 6a ust. 1 ustawy o Policji. Przepis ten, o czym była mowa, wskazuje komendanta rejonowego Policji, jako właściwego dla wydania decyzji w pierwszej instancji. Funkcjonariusze Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Stołecznej Policji mają prawo przeprowadzać kontrolę drogową na terenie [...] W. z zakresu przestrzegania przepisów ustawy o transporcie drogowym i zabezpieczania na tę okoliczność odpowiedniej dokumentacji. Jednakże działania te należałoby traktować jako czynności o charakterze operacyjno-technicznym, nie dające samo przez się prawa do wszczynania przez Komendanta Stołecznego Policji postępowań administracyjnych, a tym bardziej do wydawania decyzji w pierwszej instancji. Natomiast materiały z przeprowadzonych kontroli mogą stanowić podstawę dla wszczęcia postępowania administracyjnego przez komendanta rejonowego Policji, który jest uprawniony do wydania decyzji w pierwszej instancji. Komendant Stołeczny Policji rozpoznaje odwołania od takich decyzji. Przy istnieniu dwuinstancyjnego trybu postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) Komendant Główny Policji nie miał więc kompetencji do merytorycznego rozpoznania takiej sprawy, co jednakże uczynił. Skoro w niniejszej sprawie Komendant Stołeczny Policji i Komendant Główny Policji naruszyli przepisy o właściwości Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Stołecznego Policji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., przyznając skarżącemu koszty zastępstwa procesowego, stosownie do przepisu § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).