VI SA/Wa 1140/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędziowie Asesor WSA Bożena Dąbkowska-Mastalerek Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2022 r. sprawy ze skargi R. R. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 21 stycznia 2022 r. nr BP.501.1690.2021.1278.BD2.166281 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej R. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej w skrócie także jako "GITD", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 roku nr [...], działając na podstawie art. 59 § 1 i § 2 w zw. z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej w skrócie jako "k.p.a."), odmówił przywrócenia terminu do wniesienia przez R. R. (dalej też jako "Skarżąca" lub "Strona") odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej także jako "WITD" lub "organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2021 r. o nr [...] nakładającej na Skarżącą karę pieniężną w wysokości dziesięciu tysięcy złotych. Organ odwoławczy podkreślił w pierwszej kolejności, że decyzja WITD została odebrana w dniu 23 sierpnia 2021 r. a odwołanie od niej zostało nadane z kolei w dniu 7 września 2021 r. a zatem z uchybieniem terminu zawartego w art. 129 § 2 k.p.a. Dlatego też GITD zawiadomił Stronę o tym fakcie, skutkiem czego Skarżąca, pismem nadanym w dniu 29 października 2021 r. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Jak przy tym zaznaczył organ odwoławczy, Strona nie uzasadniła wniosku. Tymczasem jedną z przesłanek do przywrócenia terminu na wniesienie odwołania jest uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy. Uzasadnienie braku swojej winy jest kluczowym elementem wniosku o przywrócenie terminu i jedną z podstaw do przywrócenia terminu. Brak uzasadnienia wniosku, zdaniem GITD, uniemożliwił mu przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W związku z powyższym, w ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku Strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2022 roku, Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 64 § 2 k.p.a., polegające między innymi na braku wezwania jej do uzupełnienia złożonego wniosku o przywrócenie terminu, art. 7a § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania strony do organów administracyjnych, na skutek rozstrzygania wątpliwości natury faktycznej na niekorzyść Strony, art. 81a § 1 k.p.a., a także art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a., w związku z uniemożliwieniem Skarżącej złożenia wyjaśnień i wskazówek. Mając na uwadze powyższe zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie w całości skarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a."). Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Transportu Drogowego, odmówił przywrócenia terminu do wniesienia przez Skarżącą odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2021 r., w oparciu o przepis art. 59 § 1 i § 2 w zw. z art. 58 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Przepis art. 58 § 2 k.p.a. stanowi z kolei, że prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin, zaś z godnie z art. 58 § 3 k.p.a. przywrócenie terminu do złożenia takiej prośby jest niedopuszczalne. W realiach przedmiotowej sprawy podkreślenia wymaga, że termin określony w cytowanym art. 58 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. uległ wydłużeniu w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, tj. w okresie od 20 marca 2020 r. (zob. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii; Dz. U. z 2022 r. poz. 340) do 15 maja 2022 r. (zob. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii; Dz. U. poz. 1027). Zgodnie bowiem z art. 15 zzzzzn2 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) w ww. okresie: "W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu". Aby można było mówić o przywróceniu terminu do dokonania określonej czynności procesowej (tu: do wniesienia odwołania), muszą zostać spełnione łącznie następujące cztery przesłanki wskazane w art. 58 § 1 i 2 k.p.a.: 1) wniesienie przez stronę prośby o przywrócenie terminu, 2) uczynienie tego w zakreślonym przez ustawodawcę terminie ("standardowo" 7 dni, a w czasie epidemii COVID-19: 30 dni, licząc od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu), 3) uprawdopodobnienie braku winy strony w uchybieniu terminu, 4) dopełnienie czynności, dla której określony był termin, jednocześnie z wniesieniem prośby. Jednocześnie, wobec użycia w art. 58 § 1 k.p.a. sformułowania: "w razie uchybienia terminu", jasnym jest, że warunkiem sine qua non pozytywnego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu jest jednoznaczne i nie budzące wątpliwości ustalenie organu, że do uchybienia terminu w ogóle doszło (zob. wyrok WSA z 30.06.2020 r., VII SA/Wa 829/20; czy też wyrok NSA z 27.06.2017 r., II GSK 2905/15, CBOSA). Nie ulega wątpliwości, że termin do wniesienia odwołania od decyzji zaczyna swój bieg od momentu jej doręczenia stronie, zatem nie powinno budzić wątpliwości, że badanie złożonego przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do złożenia środka odwoławczego, organ odwoławczy, do którego wpłynął wniosek w tym przedmiocie, powinien rozpocząć od ustalenia, czy żądanie (prośba) odnosi się do aktu, który został stronie prawidłowo doręczony. Ustalenie to determinuje bowiem zasadniczo dopuszczalność rozważenia, czy strona ponosi winę w uchybieniu terminu, skoro brak możliwości stwierdzenia, że termin rozpoczął i zakończył swój bieg czyni całkowicie bezprzedmiotowym kwestię tego, czy strona nie dochowała go. Ewentualne przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest więc możliwe wtedy, gdy decyzja została prawidłowo (skutecznie) doręczona. Jeżeli prawidłowe (skuteczne) jej doręczenie nie nastąpiło, przywrócenie terminu do wniesienia od niej odwołania nie jest możliwe, ponieważ termin ten nie rozpoczął jeszcze biegu (zob. wyrok NSA z 28.02.2019 r., I GSK 1126/18, CBOSA). W takim przypadku zatem wniosek o przywrócenie terminu jest oczywiście zbędny. Pewność obrotu wyklucza bowiem uznanie, że decyzja niedoręczona wywołuje skutki prawne. W takiej sytuacji wypada opowiedzieć się za stanowiskiem prezentowanym m.in. w wyroku SN z 12.11.2014 r., II CSK 297/14, OSNC 2015/12, poz. 142, oraz wyrokach NSA: z 5.12.1997 r., I SA 1329/95, ONSA 1998/3, poz. 103 i z 12.01.2016 r., II OSK 1158/14, LEX nr 2033967, wskazujących że bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego rozpoczyna się dopiero po prawidłowym doręczeniu. Za poglądem tym przemawia również treść zasady budowy zaufania oraz przepisu art. 112 k.p.a., zakazujących obciążania strony negatywnymi konsekwencjami błędów organu. Warto dodać, że formalizm instytucji przywrócenia terminu i rygoryzm relatywnie krótkiego terminu na wystosowanie prośby stawia stronę w znacznie mniej korzystnej sytuacji niż w przypadku, gdy korzysta ona z prawa do wniesienia odwołania po poprawnym doręczeniu decyzji (J. Wegner [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 58.). Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie uznać należy, że organ pierwszej instancji – [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, wbrew ocenie organu drugiej instancji, wyrażonej w skarżonym postawieniu, nie dokonał doręczenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2021 r. Stronie w dniu 23 sierpnia 2021 roku, w sposób zgodny z przedstawionymi wyżej wymogami, a tym samym nie zaczął biec termin do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy pominął bowiem okoliczność, że wspomniana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego została odebrana w dniu 23 sierpnia 2021 r. przez radcę prawnego D. B. (karta nr 53 akt administracyjnych). Tymczasem z treści udzielonego przez Skarżącą radcy prawnemu D. B. pełnomocnictwa z dnia 30 lipca 2020 roku (karta nr 22), jasno wynika, że dotyczy one jedynie "udzielenia odpowiedzi na pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 20 lipca 2020 roku", zawiadamiające o wszczęciu przez organ pierwszej instancji wobec Skarżącej postępowania. Nie ulega zatem wątpliwości, że nie obejmuje ono swoim zakresem upoważnienia do reprezentowania Skarżącej przez pełnomocnika w toku postępowania. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 32 k.p.a., strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Działając w postępowaniu prowadzonym na podstawie k.p.a., pełnomocnik strony winien legitymować się stosownym pełnomocnictwem udzielonym na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszonym do protokołu (art. 33 § 2 k.p.a.), a w przypadku pełnomocnictwa udzielonego na piśmie, winien dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 3 k.p.a.). Kluczowym jest przy tym, że w postępowaniu administracyjnym rzeczywisty zakres umocowania oceniany być musi każdorazowo na podstawie treści pełnomocnictwa, przy uwzględnieniu istoty i charakteru procedury, a także praw strony (wyrok WSA Krakowie z dnia 27 lipca 2017 r., II SAB/Kr 134/17). Skoro zatem udzielone przez Skarżącą radcy prawnemu D. B. pełnomocnictwo z dnia 30 lipca 2020 roku, ograniczone było do dokonania skonkretyzowanej, jednorazowej czynności, czyli "udzielenia odpowiedzi na pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 20 lipca 2020 roku", oczywistym jest, że nie uprawniało ono [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego do doręczania wspomnianemu pełnomocnikowi wydanych w toku postępowania decyzji. W konsekwencji należy stwierdzić, że nie doszło do zgodnego z wymogami k.p.a. doręczenia decyzji organu I instancji a tym samym nie doszło do otwarcia terminu do złożenia odwołania i do uchybienia temu terminowi. Oznacza to, że postępowanie z wniosku Skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia odwołania powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., z uwagi na bezprzedmiotowość tego wniosku (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 2020 r., II GSK 134/20, CBOSA). Tym samym, w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ odwoławczy uwzględni przywołaną wyżej ocenę prawną i rozpatrzy merytorycznie odwołanie Skarżącej. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2022 roku (punkt pierwszy sentencji). O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego (pkt drugi sentencji) orzeczono z kolei na podstawie art. 200 p.p.s.a.