VI SA/Wa 1142/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Protokolant spec. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. K. kwotę 450 zł (czterysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ("SKO") w decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 140aa ust. 1, 2, 3 pkt 1 i art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm., dalej "p.r.d."), którą po rozpatrzeniu odwołania A. K. prowadzącego działalność gospodarczą Usługi Transportowe Przewóz Towarów (dalej: "strona", "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. Prezydenta W., który orzekł o nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w kwocie 15.000 zł za przejazd w dniu [...] listopada 2017 r. pojazdem nienormatywnym (samochód ciężarowy marki [...] nr rej. [...] z naczepą marki [...] nr rej. [...]) po drodze publicznej (tj. ul. [...] w rej. ul. [...]) bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 p.r.d. Na wstępie SKO przytoczyło przepisy mające zastosowanie w sprawie. Następie wskazało, że wynik kontroli samochodu ciężarowego marki [...] nr rej. [...] z naczepą marki [...] nr rej. [...] o DMC 40 t, kierowanego przez M. K., przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2017 r. wykazał rzeczywistą masę całkowitą 41,55 t oraz nacisk osi nr 2 - 12,20 t, a także, że pojazd przewoził ładunek podzielny, tj. masę bitumiczną. Organ uznał, że czynności kontrolne przeprowadzono prawidłowo. W protokole wpisano numery użytych wag, a do protokołu załączono wydruk z pomiaru ze wskazaniem, że pomiaru dokonano przyrządami firmy H.. Obecny podczas kontroli kierowca zgłosił uwagi do protokołu. Organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że w ustalonym stanie faktycznym należało nałożyć karę pieniężną w wysokości 15.000 zł. SKO nie znalazło przesłanek do umorzenia postępowania na podstawie art. 140aa ust. 4 p.r.d. W ocenie organu, skarżący nie dostarczył dowodów, z których wynikałoby wyłączenie jego odpowiedzialności za brak zezwolenia Od powyższej decyzji A. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I Instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie w sprawie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., poprzez niepełne ustalenie stanu faktycznego sprawy i niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego. Wskazał, że oparcie decyzji jedynie na protokole kontroli bez zeznań pracownika P. SA (załadowca) stanowi istotne niedopatrzenie i wadę przeprowadzonego postępowania. Podniósł, że zgodnie z art. 140aa ust. 3 p.r.d. kara pieniężna może być również nałożona na inne podmioty, jeśli dowody wskazują na to, że ten podmiot miał wpływ lub godził się na powstanę naruszenia. Sam skarżący nie jest w stanie odebrać stosownych oświadczeń od pracowników P. S.A. Dopiero zeznania pod przysięgą mogłoby zmobilizować ww. osoby do poświadczenia prawdy. Wskazał, że jest to pierwsze tego rodzaju naruszenie stwierdzone przez organy w ciągu 20 lat prowadzenia przez niego działalności. Okoliczność ta potwierdza, że dochowuje on należytej staranności w prowadzeniu działalności zgodnie z przepisami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". Badając legalność zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do wniosku, że skarga jest zasadna. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie SKO dopuściło się przede wszystkim - mogącej mieć zasadniczy wpływ na ostateczny wynik sprawy - obrazy przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., polegającej na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego jej rozstrzygnięcia. Tym samym organ administracji publicznej, rozstrzygając niniejszą sprawę - naruszył przepis art. 8 k.p.a. i wyrażoną w nim zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa i stosowanego przez nie prawa. Naruszenie wskazanych przepisów procedury administracyjnej stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 2 pkt 35a p.r.d. pojazdem nienormatywnym jest pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy. Stosownie zaś do treści art. 64 ust. 1 pkt 1 p.r.d. ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii wydawanego w drodze decyzji administracyjnej, przez właściwy organ, a w przypadku pojazdu nienormatywnego należącego do Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej pod warunkiem uzyskania zezwolenia wojskowego na przejazd drogowy, wydawanego przez właściwy organ wojskowy. Natomiast w myśl art. 140aa ust. 1 p.r.d. za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na podmiot wykonujący przejazd, a także na podmioty wykonujące inne czynności związane z przewozem drogowym, a w szczególności na organizatora transportu, nadawcę, odbiorcę, załadowcę lub spedytora, jeżeli okoliczności lub dowody wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia określonego w ust. 1. (art. 140aa ust. 3 p.r.d.). W tej sprawie karę za przejazd pojazdu nienormatywnego nałożono na skarżącego - jako na przewoźnika - uznając że wypełniły się przesłanki z art. 140aa ust. 3 pkt 1 p.r.d. W trakcie kontroli pojazdu skarżącego stwierdzono, że nacisk na osi drugiej napędowej wynosi 12,2 t (przekroczenie o 52,50 %), zaś rzeczywista masa pojazdu członowego to 41,55 t (przekroczenie o 3,87 %). Z akt wynika, że ważenia w niniejszej sprawie dokonano parą wag firmy H.. Powyższe ustalenia nie mogą mieć jednak decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem nie wykazano, czy urządzenia te zostały wykorzystane w sposób zgodny z prawem oraz czy w ogóle mogły posłużyć do pomiaru parametrów kontrolowanego pojazdu. Ocenie przez Sąd tej okoliczności stoi na przeszkodzie niekompletność materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W aktach administracyjnych brak jest podstawowych dokumentów, mających zasadnicze znaczenie dla wyjaśnienia kwestii poprawności przeprowadzonych w toku kontroli pomiarów. Chodzi tu o opracowaną przez producenta instrukcję użytkowania wag wykorzystanych do pomiarów. Sąd uważa bowiem, iż każdy przyrząd kontrolny, aby jego wskazania mogły być uznane za rzeczywiste i prawdziwe, powinien być używany zgodnie ze wskazaniami producenta tych przyrządów kontrolnych, tj. instrukcją obsługi konkretnej wagi. Sąd zwraca przy tym uwagę, że w sytuacji, kiedy wysokość kary pieniężnej za przeładowanie pojazdu jest wprost zależna od wyniku ważenia, obowiązkiem organu jest zapewnić niebudzącą wątpliwości rzetelność ważenia. W analizowanej zaś sprawie nie wiadomo, czy dochowano warunków ważenia przewidzianych w instrukcji obsługi wag użytych do pomiarów. Nie może tego stwierdzić strona, ani zweryfikować Sąd. Brak instrukcji uniemożliwia skontrolowanie prawidłowości warunków ważenia, a zarazem ocenę legalności uzyskanych w ten sposób jego wyników. Ponadto w aktach sprawy powinno znaleźć się świadectwo homologacji wag użytych do pomiarów. Dopiero wówczas możliwe będzie przesądzenie, czy przy użyciu tych wag można mierzyć masę całkowitą pojazdu oraz naciski osi pojazdu, tak jak uczyniono to w niniejszej sprawie. Niewątpliwie protokół kontroli ma walor dokumentu urzędowego i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Nie jest to jednak jedyny dowód, który należy przeprowadzić w postępowaniu w sprawie naruszenia przepisów p.r.d. Ustaleń wynikających z protokołu nie można przyjmować bezkrytycznie, zwłaszcza jeżeli powstają wątpliwości co do ich poprawności. W rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią, która nie została w sposób jednoznaczny wyjaśniona przez organy, była prawidłowość pomiarów parametrów skontrolowanego pojazdu, a w konsekwencji poprawność uzyskanych wyników ważenia stanowiących podstawę nałożenia kary pieniężnej. Nadto Sąd zauważa, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest dokumentu zatwierdzającego miejsce kontroli pojazdów (ul. [...]). Poza tym organ nie ocenił charakteru przewożonego ładunku pod kątem art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d., nie wskazał także podstawy prawnej ustaleń w zakresie dopuszczalnego nacisku obowiązującego na drodze publicznej, po której poruszał się kontrolowany pojazd. Ponadto już na tym etapie postępowania Sąd za zasadne uznaje także podniesienie wątpliwości co do prawidłowości kwalifikacji prawnej stwierdzonego naruszenia, tj., jako wykonywanie przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia i nałożenia kary w wysokości 15.000 zł. Tak więc uznano, że w sprawie znajdzie zastosowanie art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) p.r.d. Organ nie przeprowadził jednak wywodu co do sposobu zakwalifikowania stwierdzonego naruszenia na ww. podstawie prawnej. Wyjaśnić należy, że stosownie do art. 140ab ust. 2 p.r.d. w przypadku naruszeń zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2 p.r.d., za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia. Ustawodawca nie przewidział jednak w ww. zakresie odrębnej kary za naruszenie zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków podzielnych, lecz wprowadził konstrukcję prawną polegającą na nałożeniu kary jak za przejazd bez zezwolenia, bez sprecyzowania konkretnej kategorii zezwolenia. Z art. 64 ust. 3 p.r.d. wynika, że ustawodawca wyróżnił siedem kategorii zezwoleń, których uzyskanie wymagane jest w zależności od posiadanych przez pojazd lub zespół pojazdów parametrów, które określone zostały w tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do ustawy, natomiast w art. 140ab ust. 1 pkt 1-3 p.r.d. uregulował wysokość kary pieniężnej za brak każdego z zezwoleń. Odniesienie do konkretnej kategorii zezwolenia ma na celu ustalenie wysokości kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie. Sąd ma przy tym świadomość obiektywnego charakteru odpowiedzialności przewoźnika, tj., że w przypadku stwierdzenia podczas kontroli drogowej, że pojazd jest nienormatywny, służby kontrolujące mają obowiązek nałożyć karę pieniężną oraz że dla odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz pojazdem nienormatywnym i w konsekwencji nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, istotny jest sam fakt powstania naruszenia. Niemniej powyższa kwestia, tj. subsumpcja stanu faktycznego w ww. zakresie, jest o tyle istotna, że przekłada się na prawidłowość ustalenia wysokości kary na podstawie art. 140ab ust. 1 p.r.d. w związku z ust. 2 tego przepisu. Dlatego organ - w ponownym postępowaniu - powinien dokonać jeszcze raz rzetelnej analizy zaistniałego stanu faktycznego w tej sprawie, a następnie dać jej wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji. Nie jest bowiem rolą sądu zastępowanie organu w wypełnianiu jego obowiązkach, ani uzupełnianie istotnej w sprawie argumentacji. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1067/09, sąd administracyjny nie może kontrolować tego, czego w zaskarżonym akcie nie ma, ani też uzupełniać dostrzeżone braki tych aktów. Prowadziłoby to do niedopuszczalnego wkraczania w sferę "administrowania" zastrzeżoną do wyłącznej kompetencji organów administracyjnych. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na wniosek skarżącego kwotę 450 zł wniesioną tytułem wpisu sądowego.