VI SA/Wa 1142/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek Asesor WSA Agnieszka Jendrzejewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "(...)" sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia "(...)" lutego 2022 r. nr "(...)"w przedmiocie udostępnienia analizy kosztów migracji oddala skargę Pismem z 30 czerwca 2020 r. S. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka) wniosła do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) o obniżenie opłaty rezerwacyjnej, o której mowa w art. 185 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego oraz o pełną rekompensatę kosztów refarmingu. Pismem z [...] września 2020 r. nr [...] organ powiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania w sprawie. Pismem z 21 października 2020 r. Spółka wniosła o zaliczenie w poczet materiału dowodowego analizy kosztów migracji z zakresu 470-790 MHz do 470-694 MHz, o której mowa w art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1815 ze zm.; dalej: Analiza), a także o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu na okoliczność łącznej wysokości kosztów dla wszystkich nadawców zobowiązanych do migracji z pasma 700 MHz, dotyczących zmiany zakresu częstotliwości, kosztów zmiany systemu emisji, kosztów zmiany standardu kodowania, jak również indywidualnych kosztów tych zmian przypadających na Spółkę. Jednocześnie Spółka zażądała udostępnienia do wglądu Analizy poprzez przesłanie jej skanu na adres mailowy zgodnie z art. 15zzzzzn pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374). Pismem z 8 lutego 2022 r. Prezes UKE zawiadomił Spółkę o włączeniu do materiału dowodowego sprawy wyciągu z 8 lutego 2022 r. z dokumentu zatytułowanego "Podział kosztów zmiany przeznaczenia pasma 700 MHz na multipleksy oraz nadawców, Raport [...]", opatrzonego datą "czerwiec 2021 r.", stanowiącego rozszerzenie i integralną część raportu "Skutki finansowe wdrożenia i wykonania Decyzji PE i Rady (UE) z 17 maja 2017 r. w sprawie wykorzystania zakresu częstotliwości 470-790 w Unii, Raport nr [...] " opatrzonego datą "grudzień 2019 r.", opracowanych przez Państwowy Instytut Badawczy Instytut Łączności we Wrocławiu, Zakład Kompatybilności Elektromagnetycznej, które to dokumenty łącznie stanowią Analizę, o której mowa w art. 18 ust. 3 ww. nowelizacji ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, a także pism i umów dotyczących tej Analizy. Postanowieniem z [...] lutego 2022 r. nr [...] Prezes UKE odmówił włączenia do akt sprawy samej Analizy i przeprowadzenia dowodu z dokumentów. Postanowieniem z [...] lutego 2022 r. nr [...] Prezes UKE działając na podstawie art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 15zzzzzn pkt 2 ww. ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19 oraz art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2460 ze zm.) odmówił Spółce udostępnienia Analizy. Wskazał, że Analiza nie stanowi części akt postępowania. Pismem z 17 marca 2022 r. Spółka zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oba ww. postanowienia. W odniesieniu do postanowienia o odmowie udostępnienia analizy kosztów migracji, będącego przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie, skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że Analiza nie stanowi części akt sprawy, w sytuacji, w której akta sprawy obejmują nie tylko dowody z dokumentów dopuszczone przez organ administracji, ale także wszelkie inne dokumenty zebrane w związku z prowadzoną sprawą; według stanowiska strony, uprawnienie do wglądu w akta postępowania dotyczy całości akt, czyli wszelkich dokumentów, które organ prowadzący postępowanie zebrał na potrzeby rozstrzygnięcia danej sprawy, z tego punktu widzenia drugorzędne jest, czy dokumenty te mają status dowodów - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do odmowy udostępnienia Spółce Analizy do wglądu; 2) art. 78 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 ust. 1, 3 i 4 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, oraz z art. 185 ust. 1 i art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego poprzez ich błędne zastosowanie, co polegało na nieprawidłowym przyjęciu, że dokumenty pn. "Skutki finansowe wdrożenia i wykonania Decyzji PE i Rady (UE) z [...] maja 2017 r. w sprawie wykorzystania zakresu częstotliwości 470-790 w Unii, Raport nr [...]" oraz "Podział kosztów zmiany przeznaczenia pasma 700 MHz na multipleksy oraz nadawców, Raport [...]" stanowiące łącznie analizę kosztów migracji z zakresu 470-790 MHz do 470-694 MHz, o której mowa w powołanym art. 18 ust. 3, sporządzone przez Instytut Łączności - Państwowy Instytut Badawczy, nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie wniosku o obniżenie opłaty , o której mowa wart. 185 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, i w związku z tym nie powinny zostać uwzględnione jako dowody w sprawie, mimo że zgodnie z wyraźnym brzmieniem art. 18 ust. 4 ww. ustawy o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych Prezes UKE wydaje decyzję w sprawie obniżenia wspomnianej opłaty uwzględniając koszty wykazane w Analizie, co - zdaniem strony - miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uznania, że Analiza nie stanowi części akt sprawy, a co w konsekwencji skutkowało odmową udostępnienia Spółce Analizy do wglądu; 3) art. 74 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na bezpodstawnej odmowie udzielenia Spółce prawa wglądu do Analizy, co nastąpiło wyłącznie z uwagi na przyjęcie, że Analiza nie stanowi części akt postępowania, a to z uwagi na jednoczesną odmowę uwzględnienia Analizy jako dowodu w sprawie, pomimo że Analiza dotyczy okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy - zgodnie bowiem z powołaną ustawą o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych Prezes UKE zobowiązany jest wydać decyzję administracyjną w przedmiocie obniżenia opłaty rezerwacyjnej w oparciu o koszty wskazane w Analizie, co - zdaniem strony - miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do odmowy udostępnienia Spółce Analizy do wglądu. W uzasadnieniu skargi strona powołała się na pogląd, zgodnie z którym przesłanką włączenia konkretnego dokumentu do akt sprawy jest ocena, że dokument ten zawiera elementy istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, jednak nie jest dopuszczalne weryfikowanie tej oceny i wyłączenie dokumentu z akt sprawy z uzasadnieniem, że nie ma on znaczenia dla sprawy czy dla toku postępowania. Skarżąca podniosła, że akta sprawy to nie tylko protokoły i adnotacje, ale także każdy inny dokument mający znaczenie dla sprawy, zarówno urzędowy jak i prywatny oraz dokument mający znaczenie dla toku postępowania (np. dowód doręczenia pisma). Prawo strony do przeglądania akt, o którym mowa w art. 73 § i k.p.a. obejmuje uprawnienie do zapoznania się z treścią wszystkich dokumentów zawartych w aktach niezależnie od tego, czy znajdujący się w nich dokument (adnotacja) zawierał elementy istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Z treści art. 72 k.p.a. wynika bowiem, że to przed sporządzeniem adnotacji dokonywana jest ocena, czy dana czynność ma znaczenie dla sprawy lub toku postępowania. Pozytywne ustalenia w tym zakresie obligują pracownika organu do utrwalenia czynności w aktach w formie adnotacji. Ponowna weryfikacja tej oceny, skutkująca wyłączeniem z akt adnotacji jako niemąjącej znaczenia dla sprawy czy toku postępowania, nie znajduje uzasadnienia prawnego. W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o oddalenie tej skargi. Organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wskazał, że wbrew twierdzeniom Spółki Analiza nie stanowi "dokumentu zebranego w związku z prowadzoną sprawą". Prezes UKE nie włączył Analizy do akt sprawy z urzędu, ponieważ uznał, że jest ona odrębnym dokumentem, sporządzonym na podstawie ustawowego upoważnienia przez ministra właściwego do spraw informatyzacji. Całość Analizy nie jest dokumentem istotnym z punktu widzenia rozstrzygnięcia w sprawie prowadzonej przez organ pod numerem [...]. Istotna dla tej sprawy jest jedynie kwota kosztu migracji z pasma 700 MHz wyliczona dla Spółki. Dlatego do akt sprawy został włączony jedynie wyciąg z Analizy sporządzony 8 lutego 2022 r., zawierający wysokość kosztów migracji przypadających na Skarżącą. Prezes UKE nie włączył Analizy do akt sprawy również na wniosek Spółki. Organ odmówił przeprowadzenia dowodu z Analizy na okoliczności wskazane przez Spółkę. Analiza nie została włączona do akt postępowania, a następnie z tych akt wyłączona po jej merytorycznej ocenie. Organ podkreślił, że uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 73 § 1 k.p.a., umożliwiając Spółce wgląd do akt sprawy. Akta zostały udostępnione w siedzibie UKE upoważnionej do tego osobie 17 lutego 2022 r. Tego samego dnia skany akt sprawy przesłano na adres mailowy pełnomocnika Spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1377) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie poddanym sądowej kontroli postanowieniem Prezes UKE odmówił Spółce - będącej stroną postępowania w sprawie oznaczonej nr [...] z wniosku o obniżenie opłaty rezerwacyjnej oraz o rekompensatę - udostępnienia analizy kosztów migracji, o której mowa w art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 74 § 2 k.p.a. stosowany w postępowaniu przed Prezesem UKE na mocy art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego. Uzasadnieniem odmowy było stwierdzenie, że Analiza nie stanowi części akt ww. sprawy i w związku z tym nie może zostać udostępniona stronie. Nie powinno ulegać wątpliwości, że tryb dostępu strony do akt sprawy uregulowany przepisami art. 73 § 1-3 k.p.a., art. 74 § 1-2 k.p.a. oraz przepisami szczególnymi tj. art. 207 ust. 1 i 2 Prawa telekomunikacyjnego, a także art. 15zzzzzn pkt 2 ww. ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19 nie służy uzyskiwaniu jakichkolwiek dokumentów pozostających w dyspozycji organu. Ustanowione w tych przepisach zasady udostępniania akt sprawy stanowią element prawnych gwarancji ochrony praw strony postępowania prowadzonego przez organ administracji, w tym przede wszystkim prawa do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Funkcja ta została w rozpatrywanej sprawie zrealizowana skoro 17 lutego 2022 r. stronie udostępniono do wglądu akta sprawy w formie odpowiadającej jej żądaniu. Okoliczność ta pozostaje niekwestionowana. Z analizy akt sprawy nadesłanych do Sądu przez organ wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę wynika, że dokumentacja, której udostępnienia żąda Spółka, nie została włączona do akt sprawy - organ nie dokonał takiego włączenia z urzędu, ani na wniosek strony. Analiza, o której mowa w art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw nie znajduje się i w przeszłości również się nie znajdowała w aktach postępowania prowadzonego przez Prezesa UKE. W ocenie Sądu, zgodzić należy się ze stanowiskiem organu administracji, że skoro konkretne dokumenty nie zostały włączone do akt sprawy – jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie – to nie podlegają udostępnieniu w omawianym trybie. W konsekwencji za prawidłowe uznać należy zawarte w zaskarżonym postanowieniu rozstrzygniecie o odmowie udostępnienia Spółce Analizy. W odniesieniu do argumentacji przedstawionej w skardze podkreślenia wymaga również, że środek zaskarżania postanowienia o odmowie wglądu do akt, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a. nie może służyć kształtowaniu zakresu postępowania dowodowego w toku prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego. Stanowisko organu co do zakresu badania sprawy i kompletności zgromadzonego materiału dowodowego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia sprawy może być weryfikowane po wydaniu decyzji rozstrzygającej tę sprawę co do istoty – na skutek odwołania lub wniosku o ponowie rozpatrzenie sprawy, a także w ramach sądowej kontroli decyzji. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.