VI SA/Wa 1144/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 487 (czterysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/Wa 1144/09 Uzasadnienie Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. Marszałek Województwa [...], na podstawie art. 84 ust. 2, 8, 9 i 10 oraz art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (j. t. Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2007 r. w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych (Dz. U. Nr 211, poz. 1541) ustalił dla B. sp. z o.o. z siedzibą w W. opłatę eksploatacyjną za III kwartał 2008 r. za wydobywanie [...] ze złoża "[...]" w wysokości 14 323 zł. Decyzję wydano na skutek nie przedstawienia dowodów dokonanych wpłat oraz w związku z przyjęciem przez spółkę stawki opłaty eksploatacyjnej w wysokości 0,80 zł/j.m. zamiast w wysokości 0,96 zł/j.m. zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 października 1007 r. w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych. Jak podniesiono, granit, granodioryt, adamellit i tonalit tworzą grupę podobnych makroskopowo skał głębinowych przesyconych krzemionką, określaną ogólną nazwą granit, za który stawka eksploatacyjna wynosi 0,96 zł/ j.m. Opłatę wyliczono jako iloczyn ilości wydobytej kopaliny i stawki opłaty eksploatacyjnej wskazanej wymienionym rozporządzeniem. B. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji złożyła odwołanie wnosząc o zmianę decyzji w zakresie określającym wysokość stawki eksploatacyjnej. Skarżąca podkreślała, że przyjęta przez nią stawka eksploatacyjna w wysokości 0,80 zł/j.m. została określona w Planie Zagospodarowania Złoża oraz w Koncesji nr [...] z dnia [...] maja 1992 r. Dla złoża "[...]" używana była nazwa sjenit określana w literaturze jako granodioryt - petrograficzna odmiana sjenitu. Wskazywano, że przedmiotowe złoże znajduje się między złożami sjenitu K. i P. Natomiast budowa petrograficzna sjenitu w P. jest bardzo podobna do kopaliny wydobywanej przez spółkę. Minister Środowiska decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu minister stwierdził, iż przyczyną wydania zaskarżonej decyzji było nie uiszczenie opłaty eksploatacyjnej w ustawowym terminie przy zastosowaniu przy obliczaniu opłaty właściwej stawki. Skarżąca w dniu [...] października 2008 r. przesłała informację o wydobyciu kopaliny w III kwartale 2008 r. określając kopalinę jako granodioryt zgodnie z posiadaną koncesją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] naliczając jednak nieprawidłową opłatę za to wydobycie. Naliczyła bowiem stawkę eksploatacyjną jak za sjenit w kwocie 0,80 zł/t., podczas gdy prawidłowo powinna zgodnie z posiadaną koncesją naliczyć stawkę za granodioryt jak za granit w wysokości 0,96 zł/t. Odnosząc się do argumentacji spółki co do nazwy wydobywanej kopaliny stwierdzono, że w latach 80-tych skały granitoidowe strefy N. zwyczajowo nazywano sjenitami. Dlatego w decyzji z dnia [...] maja 1992 r. kopalinę określono jako sjenit. Późniejsze jednakże badania mineralogiczno - petrograficzne jednoznacznie wykazały, że są to granodioryty, sjenodioryty lub granity monzonitowe udokumentowane w 1998 r. w "Uproszczonej dokumentacji geologicznej złoża granodiorytu "[...]" w kat. C1". Zasoby granodiorytu w tym złożu zostały zatwierdzone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 1998 r. nr [...]. Powołując się na definicję granodiorytu z Encyklopedii Surowców Mineralnych pod redakcją A. B. (Wydawnictwo Polskiej Akademii Nauk, Kraków 1991 r.) minister stwierdził, że granodioryt makroskopowy jest zbliżony do granitu a nie do sjenitu, w gospodarce surowcami mineralnymi określany terminem "granit". Ponieważ w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 23 października 2007 r. nie ma stawki eksploatacyjnej za wydobycie granodiorytu, z uwagi na duże podobieństwo pomiędzy granodiorytem i granitem, zastosowano stawkę do wyliczenia opłaty eksploatacyjnej za III kwartał 2008 r. taką jak dla granitów. Na decyzje spółka B. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę żądając uchylenia decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie art. 6 i art. 7 k.p.a., § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2007 r. w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych oraz naruszenie interesu prawnego skarżącej przez przyjęcie, w sytuacji stwarzającej wątpliwości, stawki opłaty wyższej. Spółka nie zgodziła się z klasyfikacją wydobywanego granodiorytu jako kopaliny bardziej zbliżonej do granitu niż do sjenitu. W jej ocenie granodioryty, granity, sjenity i tonality należą do granitoidów. Przy czym granodioryty i sjenity zdecydowanie wykazują się cechami odróżniającymi je od granitów. Zdaniem skarżącej organy obu instancji, stosując analogię pomiędzy kopalinami dla ustalenia stawki eksploatacyjnej, powinny swoje ustalenia oprzeć na wnikliwej analizie cech przedmiotowej kopaliny. Zaniechanie tego działania nastąpiło z naruszeniem art. 7 i art. 6 k.p.a. doprowadzając organ do błędnej konkluzji o bliższym podobieństwie granodiorytu do granitu niż do sjenitu. Spółka odwołała się do historycznych ustaleń określających pokłady skał na [...] stwierdzając, że rejon eksploatacji złoża "[...]" charakteryzuje się granodiorytem zbliżonym do sjenitu, a nie do granitu. Wskazując na gromadzoną przez organy koncesyjne wiedzę na temat kopalin występujących w poszczególnych obszarach górniczych skarżąca stwierdziła, iż pozostawienie w rozporządzeniu stawki opłaty za kopaliny "inne" jest istotnym niedopatrzeniem ustawodawcy. Niedopatrzenie to powoduje, że organy administracji, z naruszeniem art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nakładają na koncesjonariuszy opłaty według stawek zbliżonych za poszczególne kopaliny, wybierając kopaliny, od których należy odprowadzać stawki wyższe. Omawiając właściwości i wynikające stąd możliwości zastosowania sjenitu, granodiorytu i granitu spółka zauważyła, że dla wydobycia sjenitu i granodiorytu wymagane są niższe nakłady, niż te jakie trzeba ponieść przy wydobyciu granitu. Jednocześnie występuje znaczna różnica w możliwości zastosowania sjenitu i granodiorytu w stosunku do granitu. Dwa pierwsze nadają się wyłącznie do zastosowania przemysłowego, natomiast granit jest kamieniem o właściwościach dekoracyjnych, co ma znaczący wpływ na cenę tych kopalin. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wnosił o jej oddalenie. Organ administracji podał, że w latach 80-tych skały granitoidowe strefy Niemczy nazywane były zwyczajowo "sjenitami", dlatego w koncesji nr [...] z dnia [...] maja 1992 r. przedmiotową kopalinę określono jako sjenit. Późniejsze badania mineralogiczno - petrograficzne jednoznacznie wykazały, że są to granodioryty, sjenodioryty lub granity monzonitowi. Powołując się na Dodatek Nr 1 do projektu zagospodarowania złoża granodiorytu "[...]" z czerwca 2005 r. rozdział 1.2. stwierdzono, że skarżąca nie kwestionowała decyzji Ministra Środowiska odnośnie rodzaju kopaliny, natomiast nie zgadza się z wysokością stawki eksploatacyjnej. Odnosząc się ponownie do Encyklopedii S. pod redakcją A. B. (Wydawnictwo PAN, Kraków 1991 r.) przeprowadzono porównanie sjenitu i granodiorytu stwierdzając prawidłowość zakwalifikowania kopaliny wydobywanej przez skarżącą jako bardziej zbliżonej do granitu niż do sjenitu, dlatego zastosowano stawkę odpowiednią dla granitu, a nie dla sjenitu. W ocenie ministra rozporządzenie w sposób wystarczający określa katalog rodzaju kopalin, dając możliwość zakwalifikowania każdej z bardzo wielu występujących w Polsce. W przypadku natomiast, gdy eksploatowana jest kopalina, która nie mieści się w katalogu kopalin wymienionych w rozporządzeniu, wówczas stosuje się stawkę z ostatniej rubryki dla "innych kopalin". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 84 ust. 2, 8, 9 i 10 Prawo geologiczne i górnicze (dalej jako ustawa) oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2007 r. w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych. Zgodnie z art. 84 ust. 1 i ust. 2 ustawy przedsiębiorca wydobywający kopalinę ze złoża uiszcza opłatę eksploatacyjną za wydobytą kopalinę, przy czym opłatę eksploatacyjną ustala się jako iloczyn stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny i ilości kopaliny wydobytej w okresie rozliczeniowym. Tym okresem rozliczeniowym jest okres kwartalny, a opłatę eksploatacyjną, o której mowa w ust. 1, przedsiębiorca ustala kwartalnie we własnym zakresie i wnosi ją, bez wezwania w terminie jednego miesiąca po upływie każdego kwartału, na rachunki bankowe podmiotów określonych w art. 86 ustawy. W tym samym terminie przedsiębiorca przedstawia organowi koncesyjnemu i podmiotom określonym w art. 86 kopie dowodów dokonanych wpłat, a także informację zawierającą dane dotyczące nazwy przedsiębiorcy, złoża, rodzaju, ilości wydobytej w kwartale kopaliny, przyjętej stawki oraz wysokości ustalonej opłaty, nazwy gminy, a w przypadku gdy wydobywanie prowadzone jest na terenie więcej niż jednej gminy - ilości wydobytej kopaliny, a także wysokość opłaty przypadającej na poszczególne gminy (art. 84 ust. 9 ustawy). Natomiast w razie niedopełnienia przez przedsiębiorcę obowiązku wniesienia opłaty eksploatacyjnej lub niezłożenia informacji, o której mowa w ust. 9, albo w razie złożenia informacji nasuwającej zastrzeżenia, organ koncesyjny na podstawie własnych ustaleń wydaje decyzję, w której określa wysokość należnej opłaty, stosując stawkę obowiązującą w okresie rozliczeniowym, którego dotyczy ustalona opłata (art. 84 ust. 10 ustawy). Skarżąca decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Marszałka Województwa [...], na skutek przeniesienia koncesji nr [...] z dnia [...] maja 1992 r. udzielonej firmie P., otrzymała prawo wydobywania granodiorytu z części złoża "[...]". Uprzednią decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 1997 r. Wojewoda [...] zmienił koncesję nr [...] z dnia [...] maja 1992 r. na wydobywanie sjenitu ze złoża "[...]" w części dotyczącej obszaru objętego tą koncesją, a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] października 1998 r. uchylił swoją decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 1989 r. Uchylona decyzja określała rodzaj surowca wydobywanego ze złoża "[...]" jako sjenit. Uchylając tę decyzję Wojewoda [...] zmienił kartę rejestracyjną złoża w związku ze zmianą przepisów określających zasady dokumentacji złoża i wytworzoną dokumentacją geologiczną w kategorii C1 złoża "[...]" (dawniej "[...]") określając złoże jako złoże granodiarytowe. To złoże, jako złoże granodiorytu, było tak skategoryzowane decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. przenoszącą koncesję nr [...] z dnia [...] maja 1992 r. z R. G. na A. G., który następnie uprawnienie to przeniósł na skarżącą. Według zatem powyższych ustaleń organu administracji skarżąca spółka otrzymała prawo wydobywania granodiorytu i decyzji tej nie zaskarżyła, na co wskazywał organ administracji. Jak wyraził zatem to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie II GSK 359/05 opłata eksploatacyjna, o której mowa w art. 84 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, odnosi się do tego rodzaju wydobywanej kopaliny, na której wydobywanie przedsiębiorca uzyskał wymagane prawem zezwolenie (koncesję). Spór między stronami sprowadza się jednak do tego, jak zaliczyć (do jakiej kategorii) kopalinę, na której wydobywanie spółka otrzymała koncesję. Faktem jest bowiem, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 października 2007 r. w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych, ani aktualne na dzień wydania obu decyzji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2008 r. w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych (Dz. U. Nr 215, poz. 1357) nie określały opłaty za wydobywanie granodiorytu, określając opłatę za wydobywanie sjenitu i granitu. Ustalając stawkę opłaty za wydobywany granodioryt Marszałek Województwa [...] i Minister Środowiska dokonali klasyfikacji wydobywanej kopaliny jako najbardziej zbliżonej do granitu, a nie jako kopaliny - sjenit. Marszałek Województwa [...] w decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. autorytatywnie stwierdził, że granity, granodioryty, adamellity i tonality tworzą grupę makroskopową skał głębinowych przesyconych krzemionką, określanych ogólną nazwą granity. Natomiast Minister Środowiska oparł swoje rozstrzygnięcie na definicji granodiorytów zaczerpniętej z Encyklopedii S. pod redakcją A. B. wydanej w roku 1991. Oba organy administracji powoływały się na Uproszczoną dokumentację geologiczną złoża granodiorytu "[...]" w kat C1, które to zasoby granodiorytu w tym złożu zostały zatwierdzone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 1998 r. nr [...], w której to decyzji (również powołującej się na wymienioną dokumentację) stwierdzono, że zasoby granodiorytu mogą służyć do produkcji kruszywa i kamienia łamanego dla drogownictwa i kolejnictwa. Uznając zatem, że granodioryt wydobywany przez skarżącą spółkę jest bardziej zbliżony do granitu niż do sjenitu organy administracji, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., nie dokonały w istocie ustaleń pozwalających na takie stwierdzenie. Autorytatywne stwierdzenie Marszałka Województwa [...] i oparcie rozstrzygnięcia Ministra Środowiska praktycznie wyłącznie na definicji encyklopedycznej z początku lat dziewięćdziesiątych, nie można uznać za ustalenie stanu faktycznego, pozwalające dokonać kwalifikacji kopaliny wydobywanej przez skarżącą pod nazwą granodioryt jako bardziej zbliżonej swoimi cechami do granitu lub do sjenitu. Obie decyzje w tym zakresie nie poddają się kontroli nie zawierając faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których oparł swoje rozstrzygnięcie, a także przyczyn dla których odmówił wiarygodności stanowisku skarżącej. Nie chodzi przy tym o zaszłości historyczne określające wprost zasoby spornego złoża jako sjenitu, lecz o fakt, iż w ramach tej samej klasyfikacji przedmiotowego złoża jako granodiorytu można zaliczyć pozyskiwaną z niego kopalinę do granitu lub do sjenitu. Godzi się zauważyć, co jest bezsporne w sprawie, że złoże "[...]" leży w obrębie strefy N., co było przedmiotem ustalenia Uproszczonej dokumentacji geologicznej złoża granodiorytu "[...]" w kat C1 z 1998 r. oraz z września 2000 r. i na obie dokumentacje powoływał się organ administracji. Ta ostatnia dokumentacja została również zatwierdzona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. i według niej złoże "[...]" jest złożem sjenitu przyjmując nazwę petrograficzną - granodioryt. W tych warunkach nasuwa się pytanie, dlaczego organ administracji, posługując się dokumentacją z roku 1998 i z roku 2000 ustalił, że ze spornego złoża granodiorytu skarżąca wydobywa granit, a nie sjenit. Zastosowanie w takiej sytuacji, dla określenia pozyskiwanej kopaliny, jedynie definicji encyklopedycznej granodiorytu, nie może stanowić ustalenia faktycznego uzasadniającego zaliczenia tej kopaliny do określonej kategorii. Dodatkowo zauważenia wymaga, iż według § 5 pkt 5 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lutego 2006 r. w sprawie złóż wód podziemnych zaliczonych do solanek, wód leczniczych i termalnych oraz złóż innych kopalin leczniczych, a także zaliczenia kopalin pospolitych z określonych złóż lub jednostek geologicznych do kopalin podstawowych (Dz. U. Nr 32, poz. 220 ze zm.), kopaliny podstawowe znajdujące się w tej samej strefie N., co kopaliny wydobywane przez skarżącą, lecz znajdujące się w złożu "[...]", zostały zaliczone do sjenitów. Zatem i ta okoliczność natury materialnoprawnej wskazuje, iż nazwa kopaliny wydobywanej w strefie N. ma nie tylko konotacje zwyczajowo-historyczne. W rozpoznawanej sprawie ustalenia organu administracji dotyczące złoża "[...] nie muszą być tożsame z określeniem kopaliny w złożu "[...]", jednakże powinny być to ustalenia stwierdzające na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie i wykazanych dowodów, do jakiej kategorii faktycznie bardziej zbliżony jest granodioryt ze spornego złoża. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.