VI SA/Wa 1144/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant st. ref. Lili Zawadzka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2018 r.; 2. umarza postępowanie administracyjne. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu wniosku M. G. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2018 r. nr [...], którą nałożył karę pieniężną w wysokości 1500 złotych za wykonywanie przejazdu po drodze krajowej z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 189a § 2, art. 189e i art. 189f § 1 pkt 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a.", art. 13 ust. 1 pkt 3 z zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2, art. 13k ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, ze zm.), zwanej dalej "u.d.p.", załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 890, ze zm.) i art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 58). Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu [...] października 2017 r. o godzinie 09:41:42 urządzenie kontrolne [...] na odcinku drogi ekspresowej [...] węzeł K. - węzeł S., a następnie o godzinie 10:04:44 na odcinku autostrady [...] K. (granica państwowa) – węzeł S. urządzenie kontrolne [...] zarejestrowały przejazd ciągnika samochodowego (o numerze rejestracyjnym [...]), należącego do skarżącego. Wskazane odcinki zostały wymienione w załączniku do w. w. rozporządzenia. W związku z powyższym, Główny Inspektor Transportu Drogowego pismem z [...] kwietnia 2018 r., które doręczono skarżącemu 18 maja 2018 r., zawiadomił go o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie oceny naruszeń obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Decyzją z dnia [...] września 2018 r. organ nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1500 złotych za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wskazaną na wstępie decyzją z [...] marca 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że z analizy włączonych w poczet materiału dowodowego dokumentów w postaci zapisów ewidencyjnych [...] i [...] z systemu elektronicznego poboru opłat, z pisma K. Sp. z o.o. nr [...] z [...] czerwca 2018 r. oraz z załączonego do niego wykazu wynika, że opłaty elektroniczne za przejazd pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] w dniu [...] października 2017 r. po drodze ekspresowej [...] o godzinie 09:41:42 oraz autostradzie [...] o godzinie 10:04:44 nie zostały uiszczone. Przyczyną nieuiszczenia opłat był brak środków na koncie użytkownika. Środki zostały wyczerpane tego dnia o godzinie 06:58:28. Operator elektronicznego systemu poboru opłat poinformował, że skarżący nie składał reklamacji wobec działania urządzenia viabox czy też elektronicznego systemu poboru opłat, a operator systemu nie odnotował nieprawidłowości w jego funkcjonowaniu ani działaniu bramownic w dniu przejazdu. Umowa zawarta z użytkownikiem nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu. Użytkownik doładował konto kwotą 120 złotych 30 października 2017 r. o godzinie 15:44:35, tj. po zarejestrowanym incydencie. Organ nie stwierdził również zaistnienia przesłanek pozwalających na umorzenie postępowania administracyjnego lub odstąpienie od nałożenia kary, o których mowa w art. 189e k.p.a. i art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Na powyższą decyzję wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił organowi naruszenie prawa przez niedopuszczenie dowodu w postaci zapisu rozmowy telefonicznej z pracownikiem infolinii operatora systemu poboru opłat (Viatoll). Wniósł o uchylenie rzeczonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości, podtrzymując stanowisko w sprawie wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż podniesione przez skarżącego. Sąd stwierdził bowiem, że zaskarżone decyzje naruszają przepisy prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1308), zwanej dalej "p.p.s.a.". W myśl z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. korzystanie z dróg publicznych przez pojazdy samochodowe, w tym zespoły pojazdów o dopuszczalnej masie powyżej 3,5 tony podlega obowiązkowi poniesienia opłaty. Jego naruszenie obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną, o której mowa w art. 13k ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.p. Przy czym, zgodnie z art. 13n u.d.p. możliwość wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary ograniczona jest sześciomiesięcznym terminem od dnia popełnienia naruszenia. Upływ tego terminu należy traktować jako bezwzględną przeszkodę wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, opisywaną w nauce także jako ujemną przesłankę procesową, blokującą dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego, a w przypadku jego uruchomienia – obligującą do umorzenia procesu (zob. M. Cieślak [w:] S. Waltoś (red.) Marian Cieślak. Dzieła wybrane, t. II, Polska procedura karna. Podstawowe założenia teoretyczne, Kraków 2011, t. 2, s. 353; T. Grzegorczyk, J. Tylman, Polskie postępowanie karne, Warszawa 2014, s. 176, A. Marciniak (w:) W. Broniewicz, I. Kunicki, A. Marciniak, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 2016, s. 232 – 235, Z. Resich/J. Lapierre (w:) J. Lapierre, J. Jodłowski, Z. Resich, T. Misiuk-Jodłowska, K. Weitz, Postępowanie cywilne, Warszawa 2016, s. 70 – 74). Dodać należy, że w kontekście ustanowionego w art. 35 § 3 k. p. a. podstawowego, miesięcznego terminu załatwienia sprawy, sześć miesięcy, przewidziane jedynie na wszczęcie postępowania nie stanowi nadmiernego dla organu ograniczenia w wywiązaniu się z powierzonych mu obowiązków. Wprawdzie przepisy prawa nie definiują wprost momentu wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, jednak w nauce i orzecznictwie nie budzi wątpliwości pogląd, iż w świetle wynikającego z art. 61 § 4 k. p. a. obowiązku zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu procesu, etap ten rozpoczyna się wraz z pierwszą czynnością, o której strona została zawiadomiona (zob. szerzej B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 378). Biorąc pod uwagę wynikającą z art. 8 § 1 k. p. a. zasadę budowy zaufania jednostki do organu oraz funkcję gwarancyjną uregulowania ustanawiającego termin maksymalny wszczęcia postępowania z urzędu przyjąć należy, że prawnie znaczące dla ustalenia terminu wszczęcia postępowania jest doręczenie zawiadomienia o tym stronie. Podjęcie przez organ czynności procesowej nie jest zatem samoistnie wystarczające do uznania, że ów termin się otworzył. Odmienny rezultat wykładni mógłby stwarzać ryzyko nadużycia władzy przysługującej administracji, z uszczerbkiem rzecz jasna dla praw jednostki, a także bezpieczeństwa obrotu. Po pierwsze wprowadzałby niepewność w zakresie ustalenia rzeczywistego momentu wszczęcia postępowania, a po drugie – w skrajnych przypadkach znacząca nawet rozbieżność czasowa pomiędzy podjęciem czynności procesowej a zawiadomieniem o niej mogłaby być rozstrzygana na niekorzyść jednostki. O ile przepis prawa nie stanowi wyraźnie inaczej, to uzewnętrznienie i zakomunikowanie czynności organu stronie jest warunkiem niezbędnym do stwierdzenia, że wywołała w stosunku do tej strony skutki prawne, zwłaszcza wówczas gdy te ostatnie wiążą się z ukształtowaniem materialnych praw lub obowiązków jednostki. Podobne stanowisko wybrzmiewa z uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II GPS 4/08, ONSAiWSA 2009/1/1 oraz uchwały całej Izby Finansowej NSA z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt II FPS 7/09, ONSAiWSA 2010/3/38, zob. też J. Brolik, Urzędowe interpretacje prawa podatkowego, Warszawa 2010, s.108 – 140. W sprawie niniejszej naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej zostało zarejestrowane w dniu [...] października 2017 r. Natomiast zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało doręczone skarżącemu dopiero 18 maja 2018 r., a więc po upływie sześciomiesięcznego terminu ustanowionego w art. 13n u.d.p. W takiej sytuacji, wobec ziszczenia się negatywnej przesłanki procesu jurysdykcyjnego obowiązkiem organu było umorzenie postępowania. Wydanie w tych warunkach decyzji administracyjnej obligowało Sąd do jej uchylenia, jako wydanej z naruszeniem art. 13n u.d.p. i art. 61 § 1 k.p.a., które to uchybienia wywarły istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 135 tego aktu Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji, eliminując z obrotu decyzje obu instancji. Z kolei dostrzegając wskazaną podstawę umorzenia postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozstrzygnął o tym w punkcie drugim wyroku.