VI SA/Wa 1145/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Z. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogi 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej Z. Sp. z o.o. z siedzibą w R. kwotę 177 (sto siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po rozpoznaniu wniosku Z. Sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej jako "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Kierownika Rejonu w G. decyzji dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) w R. w okresie od [...] stycznia 2011 r. do [...] grudnia 2011 r. dla umieszczonej sieci kanalizacji sanitarnej. Powyższe decyzje zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne: Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Kierownik Rejonu Dróg Krajowych w G. zezwolił Z. Sp. z o. o. z siedzibą w R., na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) w R. w okresie od [...] stycznia 2011 r. do [...] grudnia 2011 r. dla umieszczonej sieci kanalizacji sanitarnej oraz naliczył z tego tytułu skarżącej opłatę w kwocie 134,14 zł. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzuciła, iż kwestionowane rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o błędną kwalifikację sieci kanalizacji sanitarnej umieszczonej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w R., jako obiektu budowlanego. Błędna kwalifikacja skutkowała naliczeniem opłaty należnej Skarbowi Państwa z tego tytułu w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, zamiast art. 40 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Skarżąca podniosła, że przepisy te różnicują stawki opłat za umieszczenie w pasie drogowym "urządzeń infrastruktury technicznej" niezwiązanej z potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 2) oraz za umieszczenie "obiektów budowlanych" niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie w sprawie, organ wskazał, że przyjęta w art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych odrębna kwalifikacja "urządzeń infrastruktury technicznej" oraz "obiektów budowlanych", które zarządca drogi zezwolił umieścić w pasie drogowym, skutkuje zróżnicowaniem nałożonych na ich właścicieli wysokości odprowadzanych na rzecz Skarbu Państwa opłat. Jednocześnie ustawodawca w ustawie o drogach publicznych, będącej przepisem szczególnym, na podstawie którego zarządcy dróg wykonują swoje zadania, nie wprowadził definicji urządzeń infrastruktury technicznej ani też obiektów budowlanych, którymi powinien posiłkować się zarządca drogi dla zastosowania właściwej stawki i poprawnego naliczenia należnych opłat. Dlatego też organ zastosował definicję obiektu budowlanego zawartą w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane. Organ wyjaśnił, ze przyjęta w art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych odrębna kwalifikacja "urządzeń infrastruktury technicznej" oraz "obiektów budowlanych", które zarządca drogi zezwolił umieścić w pasie drogowym, skutkuje zróżnicowaniem nałożonych na ich właścicieli wysokości odprowadzanych na rzecz Skarbu Państwa opłat. Organ podkreślił, że naliczając opłatę organ I instancji uwzględnił obowiązujące przepisy z których wynika, iż sieć kanalizacji sanitarnej stanowi obiekt budowlany, jak też decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Prezydentowi R. pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej na działce stanowiącej pas drogowy drogi krajowej nr [...] (w tym ul. [...]) kwalifikując inwestycję do XXVI kategorii obiektów budowlanych. Z tego też względu, zdaniem organu II instancji, właściwym było przyjęcie, że podstawą naliczenia opłaty na rzecz Skarbu Państwa są przepisy odnoszące się do umieszczenia w pasie drogowym sieci kanalizacyjnej sanitarnej jako obiektu budowlanego. Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Decyzji z dnia [...] marca 2011 r. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 40 ust. 2 pkt 2 i ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji ustalenie opłaty za umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej w postaci sieci kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym w wysokości odpowiadającej opłacie za umieszczenie w pasie drogowym obiektu budowlanego, a więc w znacznie zawyżonej kwocie. Skarżąca podkreśliła, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest sposób ustalenia opłaty za umieszczenie w pasie drogowym sieci kanalizacyjnej. W ocenie organu administracji opłata ta winna zostać naliczona na podstawie art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, a więc jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m kw. pasa drogowego. Tak ustaloną opłatę nalicza się za zajęcie pasa drogowego w celu określonym w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, a więc w przypadku umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Zdaniem skarżącej, sieć kanalizacyjna jest urządzeniem infrastruktury technicznej niezwiązanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i winna być kwalifikowana zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Skarżąca zgodziła się ze stanowiskiem organu, który wskazał, że ustawodawca nie zawarł w ustawie o drogach publicznych legalnych definicji pojęć "obiekt budowlany" i "urządzenie infrastruktury technicznej". Jednakże, zdaniem skarżącej, wykładni tych pojęć dokonywać należy posiłkując się definicjami zawartymi w innych aktach prawnych regulujących zbliżoną materię ustawową. Definicję urządzenia infrastruktury technicznej wywieść można z przepisu art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który za takie urządzenie uznaje znajdujące się pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Wszystkie te urządzenie stanowią kategorię XXVI obiektów budowlanych według załącznika do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W oparciu o wyżej przytoczone ujęcie prawne obu nazw stwierdzić można, iż wszystkie urządzenia infrastruktury technicznej stanowią obiekty budowlane, a jednocześnie występuje szereg obiektów budowlanych nie będących urządzeniami infrastruktury technicznej. Przy takim logicznym wzajemnym stosunku obu nazw wywieźć można konsekwencje dla wykładni art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 udp. Ustawodawca wyłączył bowiem spośród obiektów budowlanych umieszczonych w pasie drogowym i niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, obiekty budowlane, które są urządzeniami infrastruktury technicznej, również nie mającymi związku z potrzebami zarządzania drogami i ustanowił dla nich odrębną kategorię, różnicując również sposób naliczania opłaty z tytułu umieszczenia tych urządzeń w pasie drogowym. Dlatego też art. 40 ust. 5 udp wobec urządzeń infrastruktury technicznej przewiduje naliczanie opłaty w stosunku rocznym. Umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej w pasie drogowym następuje bowiem na bliżej nieokreślony czas, prawdopodobnie kilkadziesiąt lat, z uwagi na dużą trwałość techniczną tych urządzeń (np. w stosunku do sieci kanalizacyjnych wykonywanych obecnie w technologii PCV ich techniczną trwałość ocenia się na ponad 100 lat). W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Dokonując oceny zasadności skargi Z. Sp. z o.o. w R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2011 r. Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153 p. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3 i ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 150, poz. 1481), § 4 ust. 1 pkt 1b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 129, poz. 1369) oraz art. 104 k.p.a. Oznacza to, że zezwalając na zajęcie pasa drogowego dla umieszczonej sieci kanalizacji sanitarnej obciążył stronę skarżącą opłatą wyliczoną według zasad ustalonych w art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, a więc jak dla obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy. Stanowisko to nie jest zasadne. Jak słusznie podnosi strona skarżąca opłata winna być ustalona jak dla urządzenia infrastruktury technicznej (art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych) czyli zgodnie z art. 40 ust. 5 ww. ustawy. Ustawodawca nie zawarł w ustawie o drogach publicznych legalnych definicji pojęć "obiekt budowlany" i "urządzenie infrastruktury technicznej", dlatego też w celu dokonania ich wykładni należy sięgnąć do definicji zawartych w innych aktach prawnych. Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami za urządzenie infrastruktury technicznej uznaje znajdujące się pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Jednocześnie ustawa z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zalicza wskazane wyżej urządzenia do obiektów budowlanych (kategoria XXIVI obiektów budowlanych według załącznika do tej ustawy). Dokonując wykładni art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o drogach publicznych w kontekście wskazanych wyżej definicji urządzenia infrastruktury technicznej należy przychylić się do poglądu skarżącej, że ustawodawca wyłączył spośród obiektów budowlanych umieszczonych w pasie drogowym i niezwiązanych z potrzebami zarządzenia drogami lub potrzebami ruchu drogowego obiekty budowlane, które są urządzeniami infrastruktury technicznej, również nie mającymi związku z potrzebami zarządzenia drogami i ustanowił dla nich odrębną kategorię, różnicując również sposób naliczania opłaty z tytułu umieszczenia tych urządzeń w pasie drogowym. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżone decyzje nie mogą się ostać i podlegają uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Rozstrzygnięcie jak w pkt 2 i 3 Sąd oparł na art. 152 i 200 p.p.s.a.