VI SA/Wa 1146/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2011 r. sprawy ze skargi Z. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej Z. Sp. z o.o. z siedzibą w R. kwotę 3169 (trzy tysiące sto sześćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2011 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako Generalny Dyrektor) utrzymał w całości w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] stycznia 2011 r. nr [...], którą zezwolił Z. Sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej jako spółka) na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] dla umieszczonej sieci kanalizacji sanitarnej w ul. S. w R. i określił opłatę za to zajęcie. Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Spółka wystąpiła do Generalnego Dyrektora z wnioskiem o wydanie na okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2011 r. zezwolenia na zajęcie 228,77 m2 przedmiotowego pasa drogowego, celem umieszczenia w nim obiektu budowlanego – sieci kanalizacyjnej sanitarnej, nie związanej z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego. Generalny Dyrektor w wyniku rozpatrzenia wniosku w pkt 1 decyzji zezwolił spółce na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego, a w pkt 2 ustalił z tego tytułu opłatę w wysokości 25 050,32 złotych za 365 dni. Jako podstawę swoich działań organ wskazał m.in. art. 40 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.), dalej jako u.d.p. Spółka - z zachowaniem terminu, zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że opłata za zajęcie pasa drogowego została niewłaściwie naliczona, gdyż w niniejszej sprawie zastosowanie winien mieć art. 40 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 u.d.p., a nie art. 40 ust. 2 pkt 3 i ust. 6 u.d.p. Jej zdaniem organ błędnie uznał, iż sieć kanalizacyjna jest obiektem budowlanym, a nie urządzeniem infrastruktury technicznej, w konsekwencji czego niewłaściwie ustalił/naliczył opłatę za zajęcie pasa drogowego. Jej zdaniem opłata winna zostać pobrana za każdy rok tego zajęcia (art. 40 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 u.d.p.), a nie za każdy dzień (art. 40 ust. 2 pkt 3 i ust. 6 u.d.p.). Przyznała, że wprawdzie w polskim prawie budowlanym urządzenia infrastruktury technicznej są traktowane jako obiekty budowlane, jednakże nie jest to wystarczająca podstawa do zastosowania w niniejszej sprawie art. 40 ust. 2 pkt 3 i pkt 6 u.d.p. Dowodząc tego twierdzenia wskazała, że ustawodawca w ustawie o drogach publicznych (art. 40 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 u.d.p.) wyłączył z pojęcia "obiekty budowlane" takie obiekty, które są urządzeniami infrastruktury technicznej i przewidział dla tych urządzeń odmienną regulację. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy spółka załączyła prawidłowo brzmiący wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, celem umieszczenia w nim urządzenia infrastruktury technicznej – sieci kanalizacyjnej sanitarnej, nie związanej z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego. Generalny Dyrektor w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że przyjęta w art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych odrębna kwalifikacja "urządzeń infrastruktury technicznej" oraz "obiektów budowlanych", które zarządca drogi zezwolił umieścić w pasie drogowym, skutkuje zróżnicowaniem nałożonych na ich właścicieli wysokości odprowadzanych na rzecz Skarbu Państwa opłat. Jednocześnie ustawodawca w ustawie o drogach publicznych, będącej przepisem szczególnym, na podstawie którego zarządcy dróg wykonują swoje zadania, nie wprowadził definicji urządzeń infrastruktury technicznej ani też obiektów budowlanych, którymi powinien posiłkować się zarządca drogi dla zastosowania właściwej stawki i poprawnego naliczenia należnych opłat. Dlatego też organ zastosował definicję obiektu budowlanego zawartą w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane. Stwierdził, że za prawidłowością przyjętej przez niego wykładni pojęcia "obiektu budowlanego" i ustalenia, że sieć kanalizacyjna sanitarna jest takim obiektem przemawiają reguły techniki prawodawczej ustalone w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2002 r., nr 100, poz. 908). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. Sp. z o.o. (zwana dalej skarżącą, skarżącą spółką) wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzuciła jej naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów art. 40 ust. 2 pkt 2 i ust. 6 u.d.p. poprzez błędną ich interpretację i niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do stanu faktycznego, występującego w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko stwierdziła, że istotnie w u.d.p. nie ma zawartych definicji spornych pojęć, dlatego też należy je wywieść z innych aktów prawnych. Przywołała na tą okoliczność legalną definicję pojęcia "urządzenie infrastruktury technicznej" zawartą w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2010 r., nr 102, poz. 651). Nadto stwierdziła, iż wszystkie urządzenia infrastruktury technicznej stanowią obiekty budowlane, ale nie wszystkie obiekty budowlane będą urządzeniami infrastruktury technicznej i odniosła się do czasowości umieszczania niektórych obiektów budowlanych w pasach drogowych, podając że w przypadku sieci kanalizacyjnej nie jest ona umieszczana tymczasowo. Jednocześnie podkreśliła, że przedmiotowa sieć została wybudowana w 2008 r. i do tej pory Generalny Dyrektor nie miał wątpliwości, że jest to urządzenie infrastruktury technicznej, za umieszczenie którego nakładał opłatę w oparciu o art. 40 ust. 5 u.d.p. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w swoich decyzjach. Powołał się także na orzecznictwo sądów administracyjnych, w myśl których legalne definicje pojęć zawartych w art. 3 Prawa budowlanego są istotne przy interpretacji takich samych pojęć występujących w innych aktach normatywnych, niezawierających odmiennych definicji. Zdaniem organu skarżąca spółka nie wyjaśniła przekonywująco dlaczego przedmiotową sieć kanalizacyjną należy uznać za urządzenie infrastruktury technicznej, a nie za obiekt budowlany. Podkreślił przy tym, że zmiana dotychczasowego stanowiska wyrażonego w decyzjach z lat poprzednich, nie może stanowić podstawy do odstąpienia od obecnie przyjętego, wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Dokonując oceny zasadności skargi Z. Sp. z o.o. w R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2011 r. Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153 p. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie najistotniejszą kwestią jest ustalenie czy sieć kanalizacyjna jest obiektem budowlanym, czy urządzeniem infrastruktury technicznej, a co za tym idzie, ustalenie, czy Generalny Dyrektor dokonał prawidłowej subsumcji przepisów prawa materialnego do rzeczywiście istniejącego stanu faktycznego sprawy. Bezspornym bowiem jest, że wniosek dotyczył umieszczenia w pasie drogowym sieci kanalizacyjnej sanitarnej, nie związanej z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego. Generalny Dyrektor uznając przedmiotową sieć kanalizacyjną za obiekt budowlany powołał się na definicję zawartą w art. 3 pkt 1 lit. b) Prawa budowlanego. W myśl tego przepisu obiektem budowlanym jest m.in. budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Przepis ten zawiera pojęcie budowli, zdefiniowane w pkt 3 ww. przepisu. Zgodnie z nim budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Z powyższych unormowań organ wywiódł, że sieć kanalizacyjna skarżącej spółki jest budowlą, o której mowa w pkt 3, a co za tym idzie obiektem budowlanym zdefiniowanym w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. W konsekwencji takiego stanowiska zastosował art. 40 ust. 2 pkt 3 i ust. 6 u.d.p. Natomiast w myśl art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie takie dotyczy (ust. 2): 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.). Zgodnie z ust. 5 art. 40 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Z kolei według ust. 6 art. 40 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Należy jednakże zauważyć, że interpretacji art. 40 u.d.p. nie można dokonywać w oderwaniu od art. 39 u.d.p., który określa zasady dokonywania w pasie drogowym czynności nie związanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego. Przede wszystkim art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. stanowi, iż zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności: lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Odstępstwo od powyższego zakazu przewiduje art. 39 ust. 1a u.d.p., stanowiąc, że ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, z późn. zm.) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają. W przepisie tym wymienia się urządzenia, a nie – obiekty budowlane, do których nie ma zastosowania zakaz z art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Wśród tych urządzeń wskazano urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że pod to pojęcie podpada sieć kanalizacyjna. W tym zakresie doprecyzowuje pojęcie urządzeń infrastruktury § 140 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm), który w pkt 2 wymienia także przewody kanalizacyjne. Nie można tej regulacji uznać jako wykraczającej poza zakres ustawowy, ale właśnie jako doprecyzowanie uregulowań ustawy o drogach publicznych. Należy przy tym zauważyć, że rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw architektury i budownictwa. Oznacza, że organy współdziałające przy wydawaniu omawianego rozporządzenia nie stwierdziły jego kolizji z rozwiązaniami Prawa budowlanego i dopuszczały wyłączenie w ustawie o drogach publicznych spod definicji obiektu budowlanego (w rozumieniu Prawa budowlanego) urządzeń infrastruktury. To rozróżnienie potwierdza jedynie art. 39 ust. 1a u.d.p. wprowadzony na mocy art. 62 pkt 4 li. a) ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci usług telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), która weszła w życie od dnia 17 lipca 2010 r. (art. 87 tej ustawy). Zresztą takie wyodrębnienie urządzeń infrastruktury przewidują także art. 49 Kodeksu cywilnego oraz art. 143 ust. 2 u.g.n. Zatem skoro ustawodawca w art. 39 ust. 1a u.d.p. wskazał, co zalicza do urządzeń i to tych, o których stanowi art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., a nadto ten ostatni przepis rozdziela obiekty budowlane od urządzeń, to brak jest podstaw do akceptacji stanowiska organu, że obiekty budowlane należy określać zgodnie z uregulowaniami Prawa budowlanego. W taki sam sposób należy odczytywać uregulowania zawarte w art. 40 u.d.p., dotyczące urządzeń infrastruktury i obiektów budowlanych. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, stanowisko organu co do interpretacji art. 40 u.d.p. jest błędne. Wobec powyższego Dyrektor Generalny błędnie ustalił stan faktyczny, czym naruszył dyspozycję art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., gdzie ustawodawca umieścił zasadę prawdy obiektywnej. Stosownie do tej zasady organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Konkretyzuje i rozwija tę zasadę art. 77 k.p.a. stanowiący, iż organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Istotą zasady prawdy obiektywnej jest obowiązek organu wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Organ narusza bowiem prawo nie tylko w wypadku wadliwej oceny prawnej stanu faktycznego, wadliwego zastosowania prawa, ale i w równym stopniu wtedy, gdy prawidłowo zastosuje prawo do wadliwie ustalonego stanu faktycznego. Niezgodne z prawdą ustalenie stanu faktycznego prowadzi w postępowaniu do naruszenia prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt I SA/Lu 1608/98). Z powyższą sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Generalny Dyrektor wadliwie ustalił stan faktyczny przyjmując, że sieć kanalizacyjna jest obiektem budowlanym, w konsekwencji czego następnie zastosował niewłaściwe przepisy prawa. Sąd zauważa również, że błędu organu nie usprawiedliwia fakt, iż skarżąca spółka w pierwotnym wniosku o wydanie zezwolenia wskazała, że dotyczy on obiektu budowlanego. To rzeczą organu – Generalnego Dyrektora, było i jest czuwanie nad prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Nadto w rozpoznawanym przypadku Generalny Dyrektor obowiązany był zgodnie z art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnić skarżącej spółce powody odstąpienia od dotychczasowego stanowiska wyrażonego we wcześniejszych decyzjach. Fakt, że Generalny Dyrektor uprzednio uznawał ową kanalizację za urządzenie infrastruktury technicznej, nie wyklucza możliwości zmiany stanowiska, jednakże w takim przypadku organ obowiązany był dokładnie i wyczerpująco wyjaśnić przyczyny tej zmiany. Wobec tego Sąd uznał, iż Generalny Dyrektor wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się w toku postępowania administracyjnego istotnego naruszenia przepisów prawa procesowego oraz materialnego, polegającego na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, skutkującym błędną wykładnią przepisów prawa, a w konsekwencji na niewłaściwym ich zastosowaniu w sprawie. Generalny Dyrektor ponownie rozpoznając sprawę związany jest, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "p.p.s.a." oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w niniejszej sprawie. W takiej sytuacji Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Stwierdzając, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu Sąd działał w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Zasądzając zwrot kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.