VI SA/Wa 1146/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lipca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego oddala sprzeciw Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "SKO w W."), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. dalej "k.p.a"). uchyliło w całości decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta [...] przez Zastępcę Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] września 2017 r. Nr [...] zezwalającą na lokalizację w pasie drogowym drogi powiatowej ul. G. w W. (dz. ew. nr [...] z obr. [...]) schodów i chodników wraz z murami oporowymi o łącznej powierzchni 181,50 m2 wg lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym, stanowiącym załącznik do decyzji, na okres od dnia 8 września 2017 r. do dnia 7 września 2018 r. pod określonymi w decyzji warunkami oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 23 marca 2017 r. A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "A." lub "skarżąca") wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. (dalej: "ZDM") o wydanie zezwolenia na lokalizację i wykonanie schodów oraz pochylni w pasie drogowym ul. G. w związku z realizacją inwestycji przy ul. G. oraz wykonaniem postanowień § 3 ust. 2 umowy użyczenia nr [...] zawartej pomiędzy ZDM a A.. W załączeniu do wniosku przekazano opracowanie p.n. "Zagospodarowanie pasa drogowego ulicy G.". Pismem z dnia 25 kwietnia 2017 r. organ I instancji zażądał od wnioskodawcy przedstawienia uzgodnienia z Wydziałem Utrzymania i Remontów Dróg ZDM przedsięwzięcia polegającego na wykonaniu schodów oraz chodnika o pochyleniu 5 % wraz z murkami oporowymi, pozytywnej opinii Zarządu Miejskich Inwestycji Drogowych dot. ww. przedsięwzięcia wraz z murkami oporowymi oraz informację dot. odprowadzania wód opadowych. Pismem z dnia 23 czerwca 2017 r. wnioskodawca zaznaczył, że wniosek dotyczy wykonania schodów oraz chodnika o pochyleniu 5 % oraz załączył wymagane uzgodnienia i informację dot. odprowadzania wód opadowych. Wobec powyższego Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich, działając z upoważnienia Prezydenta [...], decyzją z dnia [...] września 2017 r., Nr [...] zezwalił na lokalizację w pasie drogowym drogi powiatowej ul. G. (dz. ew. nr [...] z obr [...]) schodów i chodników wraz z murami oporowymi o łącznej powierzchni 181,50 m2 wg lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym, stanowiącym załącznik do decyzji, na okres od dnia 8 września 2017 r. do dnia 7 września 2018 r. pod warunkiem: 1. wykonania robót bez naruszenia konstrukcji jezdni ul. G., 2. w przypadku remontu nawierzchni lub przebudowy pasa drogowego, przebudowa kolidującego obiektu, należy do ich właściciela zgodnie z art. 39 ust. 5, pkt. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm. – dalej: "u.d.p."), 3. Z uwagi na planowaną inwestycje budowy (przebudowy) ul. G. przez Zarząd Miejskich Inwestycji Drogowych, obiekty budowlane objęte niniejszym zezwoleniem, będą mogły funkcjonować w pasie drogowym ul. G., jako rozwiązanie tymczasowe do momentu realizacji przebudowy ul. G.. Ewentualna zgoda na przedłużenie terminu funkcjonowania obiektów w pasie drogowym będzie warunkowana ich dostosowaniem pod względem technicznym do rozwiązań projektowych planowanych dla rozbudowy ul. G., na koszt właściciela obiektu i w uzgodnieniu ze ZMID. 4. uzgodnienia projektu organizacji ruchu na czas prowadzenia robót w pasie drogowym, 5. jeżeli w wyniku umieszczenia obiektu w pasie drogowym konieczny będzie remont drogi, koszt jego przeprowadzenia ponosi inwestor, 6. na obiekcie bez zezwolenia zarządu drogi nie mogą być umieszczane reklamy oraz jakiekolwiek urządzenia, przedmioty i materiały niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 7. komisyjnego przekazania terenu do Zarządu Dróg Miejskich po zakończonych pracach w pasie drogowym ww. ulicy. Od powyższej decyzji odwołanie do organu II instancji złożyła spółka A. podnosząc, że organ I instancji naruszył art. 11 i 77 k.p.a. oraz art. 39 ust. 3 i ust. 3a u.d.p. błędnie uznając, że przedmiotowa inwestycja nie jest związana z potrzebami ruchu drogowego, podczas gdy z umowy użyczenia nr [...] wynika, że inwestycja realizowana jest w związku z potrzebami ruchu drogowego i potrzebami użytkowników drogi. Po rozpoznaniu odwołania została wydana wymieniona na wstępie decyzja SKO w W. z dnia [...] maja 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji powołał mające zastosowanie w sprawie art. 39 ust. 3 u.d.p., art. 22 ust. 2 u.d.p., a także art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. oraz wskazał, iż stanowią one wprost o obowiązku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację w pasie drogowym danego przedsięwzięcia, a następnie uzyskania zgody na zajęcie pasa drogowego - chyba, że wnioskujący dysponuje stosowną umową z zarządcą drogi, oraz o obowiązku ponoszenia określonych opłat w przypadku dokonania czynności określonych w przepisie art. 40 ust. 2 ww. ustawy, zawsze gdy zajęcie pasa drogowego następuje na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. SKO w W. wyjaśniło, że Umowa Użyczenia nr [...] zawarta w dniu 30 sierpnia 2016 r. pomiędzy Miastem [...] (Użyczającym), a A. Sp. z o.o. (Biorącym w użyczenie) w § 1 pkt 1 wskazuje, że Użyczający oddaje w użyczenie, a Biorący w użyczenie przyjmuje grunt o powierzchni 2584 m2 nr składający się z części dz. ew. nr [...] z obr [...], dz. ew. nr [...] z obr. [...]. Stosownie do § 1 ust. 3 grunt ten, znajdujący się w pasie drogowym drogi powiatowej ul. G., oddany zostaje na cele związane z potrzebami ruchu drogowego, potrzebami obsługi użytkowników ruchu tj. przebudowę chodnika, miejsc postojowych, wykonanie zieleńców, wykonanie azylu dla pieszych oraz wykonanie zmian w oznakowaniu poziomym i pionowym. Zgodnie z § 3 pkt 2 Biorący w użyczenie zobowiązał się do uzyskania stosownego zezwolenia ZDM na lokalizację i wykonanie schodów oraz pochylni w pasie drogowym ul. G.. W umowie tej wyliczono enumeratywnie cele związane z potrzebami ruchu drogowego i potrzebami obsługi użytkowników ruchu. Ponadto umowa wyraźnie rozróżnia, że lokalizacja i wykonanie schodów oraz pochylni w pasie drogowym ul. G. wymaga stosownego zezwolenia. W ocenie organu odwoławczego przy tak sformułowanej umowie, jak również wniosku z dnia 23 marca 2017 r. i wydanej w oparciu o nie decyzji organu I instancji, nie sposób określić zakresu przedmiotowego sprawy. W treści decyzji brak jest bowiem relacji między umową użyczenia, a złożonym przez stronę wnioskiem, który formułuje żądanie uzyskania lokalizacji dla inwestycji polegającej na budowie schodów oraz pochylni - chodnika o nachyleniu 5% na terenie całej działki ew. [...]. Umowa obejmuje zaś tylko cześć działki nr [...]. Tymczasem wydana przez organ I instancji decyzja obejmuje swoim zakresem całą działkę ewidencyjną [...], przy czym lokalizacja inwestycji miała być widoczna na załączniku. Wskazano, że kwestia ta nie została rozstrzygnięta przez organ I instancji i nie została opisana w uzasadnieniu, a zatem nie rozstrzygnięto co do istoty sprawy. Wobec braku możliwości sprawdzenia czy lokalizacja obiektów na terenie działki pokrywa się ze wskazaną w umowie, czy też dotyczy innego jej fragmentu, również z uwagi na brak dołączenia do decyzji załącznika w formie graficznej SKO w W. wydało decyzję kasatoryjną. W ocenie organu II instancji za wydaniem tego rodzaju decyzji przemawia również okoliczność zgromadzenia w aktach sprawy niewystarczających, niekompletnych i nieczytelnych dokumentów oraz ich nieuporządkowanie, co uniemożliwia ocenę czy chodnik wymieniony w umowie jest chodnikiem o nachyleniu 5%, o który wnioskuje strona, czy też jest to pochylnia, na którą zgodnie z umową wnioskujący powinien uzyskać zezwolenie, a także czy schody i pochylnia z wniosku pierwotnego są niezwiązane z potrzebami ruchu. Organ odwoławczy wskazał również, że decyzja organu I instancji została błędnie sformułowana w określeniu ram czasowych lokalizacji przedsięwzięcia, a także w części warunków jakie zostały nałożone na stronę. Ponadto decyzja ta została wydana wyłącznie na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p., co oznacza że jest decyzją lokalizacyjną - stanowiącą czy wnioskowaną inwestycję można umieścić we wnioskowanym miejscu, a zatem brak jest podstaw do wskazania stronie w jakim czasie lokalizacja w danym miejscu może istnieć. Za błędne uznano też sformułowanie warunkowego czasowego istnienia lokalizacji inwestycji w pasie drogowym, jak to uczyniono w puncie 3 ww. decyzji. Od decyzji SKO w W. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw, zaskarżając wydaną decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie, a także m.in. o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła błędne przyjęcie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż organ II instancji uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wskazała, że we wniesionym odwołaniu, przedmiotem zaskarżenia było wyłącznie, czy wydana Decyzja ZDM znajduje oparcie w przepisach prawa, gdyż w ocenie Spółki jest ona bezprzedmiotowa albowiem art. 39 ust. 3 a) u.d.p. wyklucza jej wydanie w ramach istniejącego stanu faktycznego, względnie, w jakiej wysokości winna zostać określona opłata za zajęcie pasa drogowego. Odnosząc się do zakresu ww. umowy użyczenia spółka wyjaśniła, iż nie miała wpływu na jej treść, bowiem akceptacja całej Umowy w brzmieniu zaproponowanym przez ZDM była warunkiem jej podpisania przez ZDM. Podkreśliła, że dokonując analizy Umowy pod kątem ustalenia czy schody i pochylnie związane są z potrzebami ruchu drogowego i potrzebami użytkowników ruchu, a także czy są objęte zakresem Umowy, nie sposób jest przyjąć, że użyczenie obejmuje wyłącznie cele, o których mowa w §1 ust. 3 Umowy, bowiem gdyby celem użyczenia nie było również wybudowanie schodów i pochylni, wówczas całkowicie zbędne byłoby przywoływanie tych urządzeń w treści Umowy. Zgodnie z § 3 ust. 2 Umowy, Spółka była zobowiązana do uzyskania zezwolenia ZDM na lokalizację i wykonanie schodów i pochylni w pasie drogowym ul. G.. W ocenie skarżącej, zobowiązała się ona w zawartej z ZDM umowie jedynie do wykonania przebudowy pasa drogowego ul. G. (m.in. poprzez budowę schodów i pochylni) ul. G. w celach związanych z potrzebami ruchu drogowego i potrzebami użytkowników ruchu, dlatego też przepisy art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p. nie znajdują w tym przypadku zastosowania. Skarżąca podziela dostrzeżone przez organ II instancji wadliwości decyzji w zakresie nieprawidłowego wydania decyzji jako warunkowej i ograniczonej czasowo, jednakże w jej ocenie, stwierdzenie takich uchybień przez organ nie może prowadzić do wydania decyzji kasatoryjnej. SKO w W., w ocenie skarżącej powinno wydać decyzję uchylającą decyzję organu I instancji jako bezprzedmiotową, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Spółka zwróciła uwagę, że organ naruszył ponadto postanowienia uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dn. 27 maja 2004 r. w zakresie obliczenia wysokości należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego. Wskazała również, że §10 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy Towarowej, uchwała nr XCIV/ 2410/2014 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 6 listopada 2014 r. obowiązującego dla terenu, na którym prowadzona jest inwestycja, nakazuje przystosowanie przestrzeni publicznych do potrzeb osób niepełnosprawnych poprzez dopuszczenie zajęcia fragmentu terenu ulicy niezbędnego do lokalizowania wejść, ramp, podjazdów, wind zewnętrznych do budynków i do lokali usługowych w budynkach sytuowanych w linii rozgraniczającej ulicy i nie przewiduje konieczności uzyskania zgody zarządcy drogi. Spółka podniosła, że wypełniła ww. założenie w całości, konstruując przy wejściu do realizowanej przez nią Inwestycji od strony ulicy G. pochylnię i schody, za co nałożono nienależną opłatę. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jego oddalenie, wskazując na niezasadność podniesionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a." sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego sprzeciw został oddalony. Podkreślić trzeba, że stosownie do art. 64 e p.p.s.a., sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia kasacyjnego sąd ocenia zatem wyłącznie to, czy zaistniała konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do istotnych uchybień procedury. Organ odwoławczy jest bowiem organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie do wydania decyzji kasacyjnej. Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest wystarczające, bowiem dodatkowo wymaga stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Badając – w świetle powyższych kryteriów – zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że okoliczności jakimi kierował się organ odwoławczy uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e p.p.s.a., wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do § 2b art. 138 k.p.a. przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a., tj. gdy organ II instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 k.p.a) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 k.p.a.). W ocenie Sądu stanowisko SKO w W. wyrażone w decyzji z dnia [...] maja 2018 r. zasługuje na aprobatę, bowiem organ I instancji winien jednoznacznie wyjaśnić, czy w okolicznościach przedmiotowej sprawy było konieczne (czy też nie) uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację w pasie drogowym danego przedsięwzięcia, a następnie uzyskanie zgody na zajęcie pasa drogowego, z czym wiąże się obowiązek ponoszenia określonych opłat w przypadku gdy zajęcie pasa drogowego następuje na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Wskazać należy, iż wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy wnioskujący o lokalizację w pasie drogowym danego przedsięwzięcia dysponuje stosowną umową z zarządcą drogi. Jako wyjątek od zasady powszechności, skutkujący w konsekwencji także brakiem opłaty publicznej za zajęcie pasa drogowego, kwestia zapisów takiej umowy nie może budzić wątpliwości i ustalenia w tym zakresie wymagają szczegółowego zbadania. Tymczasem w przypadku rozpoznawanej sprawy zgodzić się należy z oceną SKO w W., że przedstawiona przez skarżącą umowa użyczenia nr [...] zawarta w dniu 30 sierpnia 2016 r. pomiędzy Miastem [...] i A. Sp. z o.o. budzi istotne wątpliwości odnośnie powierzchni działek oddanych skarżącej w użyczenie oraz wskazanej w decyzji lokalizacyjnej organu I instancji z dnia [...] września 2017 r. Ponadto zgodnie z § 3 pkt 2 tej umowy skarżąca była wprost zobowiązana do uzyskania stosownego zezwolenia ZDM na lokalizację i wykonanie określonych robót w obrębie pasa drogowego, tj. schodów oraz pochylni. Kwestia ta nie została rozstrzygnięta przez organ I instancji i nie została wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, a zatem nie zawiera ona rozstrzygnięcia co do istotnego elementu stanu faktycznego sprawy. W tym przedmiocie nie jest możliwe bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego zweryfikowanie, czy lokalizacja ww. obiektów w terenie pokrywa się ze wskazaną w umowie, czy też dotyczy innego obszaru, również z uwagi na brak niezbędnej do dokonania takich ustaleń dokumentacji, na co słusznie wskazał organ odwoławczy. Organ ten wskazał również na inne nieprawidłowości decyzji organu I instancji, w tym w określeniu ram czasowych lokalizacji wnioskowanego przez skarżącą przedsięwzięcia, w szczególności w zakresie czasowego istnienia lokalizacji inwestycji w pasie drogowym (vide pkt 3 ww. decyzji). Mając to wszystko na uwadze Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto należy mieć na względzie okoliczność, iż odwołanie skarżącej od decyzji organu I instancji dotyczyło nieprawidłowości podjętego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, zawierało bowiem żądanie jego uchylenia w całości, a nie tylko w części, w związku z czym organ odwoławczy był zobowiązany do ponownego rozpoznania sprawy. Z tych też względów Sąd uznał, że kasacyjna decyzja SKO w W. prawa nie narusza. Z uwagi na powyższe, Sąd orzekł na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.