VI SA/Wa 115/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Maria Jagielska ( spr. ) Asesor WSA - Andrzej Czarnecki Sędzia WSA - Zbigniew Rudnicki Protokolant - Paweł Muszyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2005r. sprawy ze skargi Okręgowej Rady Adwokackiej na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2004r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu M. S. na listę aplikantów adwokackich postanowił odrzucić skargę Zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2004r. Minister Sprawiedliwości uchylił uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w W. z dnia [...] sierpnia 2004r. odmawiającą wpisania M. S. na listę aplikantów adwokackich oraz uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] sierpnia 2004r. utrzymującą w mocy wskazaną uchwałę ORA. Stwierdził, iż wymienione uchwały wydane zostały w oparciu niekonstytucyjny przepis - art. 58 pkt 12 lit. j) ustawy - Prawo o adwokaturze. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze Okręgowa Rada Adwokacka w W. domagała się uchylenia decyzji Ministra Sprawiedliwości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Za podstawę swego żądania skarżąca Rada wskazała naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, wyrażające się w tym, że organ zastosował jako podstawę rozstrzygnięcia art. 138 § 2 k.p.a., a powołana norma procesowa skutkująca uchylenie decyzji może być podstawą rozstrzygnięcia wyłącznie wtedy, gdy załatwienie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub części. W sprawie, w konkretnym jej stanie faktycznym i prawnym nie zachodzi możliwość realizacji tego wskazania organu odwoławczego z uwagi na nieobowiązywanie procedur konkursowych zakwestionowanych orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004r. sygn. akt P 21/02 i brakiem nowych rozwiązań legislacyjnych w tym zakresie. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zorganizowany bowiem w 2002r. przez ORA w W. konkurs na aplikacje adwokacką przeprowadzony został zgodnie z zasadami określonymi w uchwale NRA z dnia 19 czerwca 1999r. - Regulamin przeprowadzania konkursu na aplikantów adwokackich wydanej na podstawie art. 58 pkt 12 lit. j) ustawy - Prawo o adwokaturze, a więc na mocy niekonstytucyjnego upoważnienia ustawowego. Organ odwoławczy kierując się zasadą praworządności nie mógł tego faktu pominąć. Rozstrzygnięcie złożonego przez M. S. wniosku o wpis na listę aplikantów adwokackich wymaga przeprowadzenia konkursu w oparciu o przepisy wydane zgodnie z Konstytucją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Przed przystąpieniem do merytorycznego badania skargi Sąd bada jej dopuszczalność. Badając skargę ORA w W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości uchylającą uchwały organów samorządu adwokackiego o odmowie wpisu na listę aplikantów adwokackich Sąd uznał, że jest ona niedopuszczalna, a zatem podlega odrzuceniu. Sprawy wpisu na listę aplikantów adwokackich regulowane są przepisami ustawy z dnia 26 maja 1982r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. Nr 16, poz. 124 ze zmianami). Przepis art. 47 ust. 1 ustawy, zamieszczony w dziale III cyt. ustawy określającym zasady organizacji i kompetencji Izb Adwokackich stanowi, że podjęcie uchwały w sprawie wpisu na listę aplikantów adwokackich należy do kompetencji rad okręgowych. Odwołanie od uchwały podjętej w I instancji przez okręgową radę służy zainteresowanemu, zgodnie z art. 46 ustawy, do Naczelnej Rady Adwokackiej. Ustawa Prawo o adwokaturze wprowadza jednak w art. 47 ust. 2 unormowanie szczególne stanowiąc, że od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich służy zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości zgodnie z KPA. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 12 września 1991r. /sygn. akt III ARN 31/91 OSNC 1992/5/88/ tok instancji może zamykać się w obrębie samych organów samorządu adwokackiego albo też z mocy przepisu ustawy właściwy będzie do rozpatrzenia odwołania Minister Sprawiedliwości -art. 47 ust. 2 ustawy. Kontrolę wewnętrzną zgodności z prawem działań organów samorządu adwokackiego wykonują jego organy, kontrolę zewnętrzną wykonuje w przypadkach określonych w ustawie Minister Sprawiedliwości, a kontrolę zgodności z prawem decyzji tych organów sprawuje Naczelny Sąd Administracyjny. Kontrola NSA dotyczy uchwał organów samorządu adwokackiego mających prawny charakter decyzji administracyjnych, podjętych w sprawach indywidualnych. Z treści omawianych przepisów wynika bez wątpliwości, że od uchwały /decyzji/ rady okręgowej służy zainteresowanemu tj. ubiegającemu się o wpis, odwołanie do NRA, która orzeka w ramach kontroli wewnętrznej, a od uchwały NRA służy temu samemu zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości jako organu kontroli zewnętrznej, zgodnie z zasadami KPA. Postępowanie, w wyniku którego wydane zostają przez powołane do tego organy samorządu adwokackiego decyzje (w formie uchwały) o odmowie wpisania zainteresowanego na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich wraz z decyzją Ministra Sprawiedliwości w tym przedmiocie, tworzą jedno postępowanie w konkretnej indywidualnej sprawie. W ramach tego jednego postępowania ustawodawca przewidział w art. 47 ust. 2 cyt. ustawy możliwość odwołania się do organu sprawującego nadzór nad samorządem zawodowym adwokatów i ograniczył tę możliwość wyłącznie do osoby zainteresowanej wpisaniem jej na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich. Wykorzystanie przez zainteresowanego możliwości, którą daje powołany przepis i złożenie do Ministra Sprawiedliwości odwołania od decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich, wyczerpuje w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. środki zaskarżenia w sprawie o wpis na listę aplikantów adwokackich przewidziane ustawą - Prawo o adwokaturze i w związku z tym, decyzja ministra może zostać zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na zasadach ogólnych, tj. na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Skarga jednak służy wyłącznie zainteresowanemu, który jako strona postępowania administracyjnego, skorzystał z możliwości wniesienia środka zaskarżenia przewidzianego art. 47 ust. 2 cyt. ustawy. W ocenie Sądu, z treści wskazanego wyżej przepisu nie da się wywieść uprawnienia organu samorządu adwokackiego, który wydał decyzję odmawiającą wpisu i którego decyzja została uchylona, do wniesienia od decyzji wydanej przez Ministra Sprawiedliwości skargi do sądu administracyjnego. Przepis jest jednoznaczny i stanowi, że odwołanie od decyzji organu samorządu o odmowie wpisu wnieść może do Ministra Sprawiedliwości tylko zainteresowany a postępowanie toczy się na zasadach określonych w KPA. Zaskarżalność decyzji, wydanej przez Ministra zgodnie z przepisami k.p.a. w związku z art. 47 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze, do sądu administracyjnego opiera się na zasadach ogólnych. Jak już zostało to powiedziane, skargę złożyć może po wyczerpaniu środków zaskarżenia, ten podmiot, który ma w tym interes prawny - art. 50 § 1 p.p.s.a. Struktura postępowania sądowo-administracyjnego ukształtowana jest jako spór prowadzony przed niezawisłym sądem przez dwa podmioty: podmiot żądający udzielenia ochrony prawnej /skarżącego/ i organ administracji publicznej, którego działanie stało się przyczyną żądania udzielenia ochrony prawnej /por. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Wyd. Pr. Lexis Nexis Warszawa 2005 s.212/. Postępowanie sądowo-administracyjne nie może zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani przez żaden inny organ pozostający w strukturze tej administracji /por.op.cit.s.212/. W ocenie Sądu, okręgowa rada adwokacka, skarżąc decyzję Ministra Sprawiedliwości uchylającą jej uchwałę o odmowie wpisu na listę aplikantów adwokackich, występuje jako organ administracji rozstrzygający w sprawie tego wpisu, kontrolowany decyzją Ministra w ramach, jak to już wyżej powiedziano, jednego postępowania, co prowadzi do wniosku, że nie ma ona legitymacji do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Okręgowa rada adwokacka nie ma też interesu prawnego do zaskarżenia decyzji Ministra nakazującej ponowienie postępowania konkursowego, a może mieć jedynie interes faktyczny w zaskarżeniu tej decyzji. Należy wskazać, że Minister Sprawiedliwości, uchylając uchwały samorządu adwokackiego o odmowie wpisu na listę aplikantów, działa na podstawie art. 138 § 1 p. 2 k.p.a. i trudno przyjąć, że organ, którego działanie, inicjujące drogę odwoławczą, zostało uznane za wadliwe i któremu nakazano konieczność jego powtórzenia, może skarżyć do sądu decyzję nadzorczą Ministra. Decyzja ta nie ma przecież wpływu na kształtowanie składu osobowego adwokatury, które to kwestie pozostają w gestii samorządu adwokackiego, a jedynie ma prowadzić do skorygowania nieprawidłowości procedur prowadzonych przez organy adwokatury. Stanowisko Sądu w sprawie niniejszej nie przeczy zatem uchwale SN z dnia 30 lipca 1987r. /III PZP 15/87, OSNC 1989/2/25/, choć Sąd nie podziela poglądów w niej zawartych. W uchwale tej SN stanął na stanowisku, że "Okręgowa rada adwokacka jest uprawniona do wniesienia skargi do NSA na decyzję Ministra Sprawiedliwości wydaną w zakresie art. 47 ust. 2 Prawa o adwokaturze zarządzającą wpis kandydata na listę adwokatów". Należy wskazać, że uprawnienie rady okręgowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego SN wywiódł ze szczególnego charakteru postępowania przed okręgową radą, które sytuuje ją jako organ reprezentujący ogół członków izby adwokackiej, a nie jako organ rozstrzygający w postępowaniu poprzedzającym decyzję Ministra. Pogląd ten jest kontrowersyjny, co szczególnie jaskrawo widać w przypadku zaskarżenia przez radę okręgową decyzji Ministra uchylającej uchwałę tej rady i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania. Możliwość zaskarżenia przez radę do sądu administracyjnego takiej decyzji Ministra byłaby próbą uchylenia się rady od podporządkowania się decyzji kontrolnej, co nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach ustawy Prawo o adwokaturze, w których zapisany jest, w określonych granicach, nadzór Ministra nad Adwokaturą. Dodać należy, że prawo złożenia skargi od decyzji Ministra Sprawiedliwości do sądu administracyjnego daje organowi samorządu adwokackiego art. 69 ust. 3 Prawa o adwokaturze, jednak decyzja ta wydawana jest w określonym tym przepisem trybie i warunkach. Dotyczy sytuacji, w których okręgowa rada adwokacka dokonuje wpisu na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich, zawiadamia o tym Ministra w przepisanym terminie 30 dni od dokonania wpisu, a Minister na podstawie art. 69 ust. 2 ustawy sprzeciwia się wpisowi, uzasadniając to rozstrzygnięcie. Decyzja taka może być zaskarżona, jak wynika z art. 69 ust. 3 ustawy, zarówno przez zainteresowanego, jak też przez okręgową radę adwokacką. Prawo organu samorządu adwokackiego zaskarżenia decyzji Ministra wynika więc wyłącznie z art. 69 ust. 3 ustawy i nie dotyczy żadnych innych decyzji Ministra poza tą, o której mowa w art. 69 ust. 2, co wyjaśnił SN w końcowej części uzasadnienia cytowanej wyżej uchwały z 30 lipca 1987r. Zauważyć należy, że uregulowanie uprawniające zarówno zainteresowanego jak i organ adwokatury do zaskarżenia do sądu decyzji Ministra sprzeciwiającej się wpisowi na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich ma swoje głębokie uzasadnienie. Decyzja Ministra o sprzeciwie zapada bowiem w sytuacji, kiedy rozwiązanie podjęte przez organ samorządu satysfakcjonuje zarówno ten organ jak i zainteresowanego - jest to bowiem decyzja zgodna z wnioskiem zainteresowanego, która powoduje że nieuruchamiane jest postępowanie odwoławcze. Wniesiony przez Ministra sprzeciw narusza więc zarówno interes organu samorządu, który chce wpisać konkretną osobę na listę, jak i interes prawny tej osoby, która chce być wpisana na listę. W tej sytuacji organ samorządu staje się rzeczywiście stroną postępowania i sytuowany jest na takiej samej pozycji jak osoba wpisana - chce poddać kontroli sądowo-administracyjnej sprzeciw Ministra. Ustawodawca przyznał organowi samorządu adwokackiego, tak jak zainteresowanemu, prawo zaskarżenia decyzji Ministra do sądu administracyjnego. To uprawnienie dotyczy jednak tylko sytuacji objętej przepisem art. 69 ust. 3 Prawa o adwokaturze i nie może być rozciągane na żadne inne sytuacje procesowe, w których zainteresowany i organ samorządu pozostają na swoich zwykłych pozycjach procesowych. W tym stanie rzeczy należy uznać, że brak podstawy prawnej do uznania, że okręgowa rada adwokacka ma legitymację do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji Ministra Sprawiedliwości uchylającej uchwałę tej rady o odmowie wpisu na listę adwokatów. Skarga okręgowej rady jest zatem niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Zważywszy powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.