VI SA/Wa 1151/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Z. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz Z. Sp. z o.o. z siedzibą w R. kwotę 3487 (trzy tysiące czterysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2011 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako Generalny Dyrektor) utrzymał w całości w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] stycznia 2011 r., którą zezwolił Z. Sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej jako skarżąca spółka) na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] dla umieszczonej kanalizacji sanitarnej w ul. H. w R. i określił opłatę za to zajęcie. Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca spółka wystąpiła do Generalnego Dyrektora z wnioskiem o wydanie na okres od [...] stycznia do [...] grudnia 2011 r. zezwolenia na zajęcie rzeczonego na wstępie pasa drogowego, celem umieszczenia w nim obiektu budowlanego – kanalizacji sanitarnej, nie związanej z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego. Generalny Dyrektor w wyniku rozpatrzenia wniosku w pkt 1 decyzji zezwolił skarżącej spółce na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego, a w pkt 2 ustalił z tego tytułu opłatę w wysokości [...] złotych za 365 dni. Jako podstawę swoich działań organ wskazał m.in. art. 40 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.), dalej jako u.d.p. Skarżąca spółka - z zachowaniem terminu, zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że opłata za zajęcie pasa drogowego została niewłaściwie naliczona, gdyż w niniejszej sprawie zastosowanie winien mieć art. 40 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 u.d.p., a nie art. 40 ust. 2 pkt 3 i ust. 6 u.d.p. Jej zdaniem organ błędnie uznał, iż kanalizacja sanitarna jest obiektem budowlanym, a nie urządzeniem infrastruktury technicznej, w konsekwencji czego niewłaściwie ustalił/naliczył opłatę za zajęcie pasa drogowego. Jej zdaniem opłata winna zostać pobrana za każdy rok tego zajęcia (art. 40 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 u.d.p.), a nie za każdy dzień (art. 40 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 6 u.d.p.). Skarżąca spółka przyznała, że wprawdzie w polskim prawie budowlanym urządzenia infrastruktury technicznej są traktowane jako obiekty budowlane, jednakże nie jest to wystarczająca podstawa do zastosowania w niniejszej sprawie art. 40 ust. 2 pkt 3 i pkt 6 u.d.p. Dowodząc tego twierdzenia wskazała, że ustawodawca w ustawie o drogach publicznych (art. 40 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 u.d.p.) wyłączył z pojęcia "obiekty budowlane" takie obiekty, które są urządzeniami infrastruktury technicznej i przewidział dla tych urządzeń odmienną regulację. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca spółka załączyła prawidłowo brzmiący wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie rzeczonego na wstępie pasa drogowego, celem umieszczenia w nim urządzenia infrastruktury technicznej – kanalizacji sanitarnej, nie związanej z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego. Generalny Dyrektor w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że skoro w ustawie o drogach publicznych nie istnieją definicje "obiektu budowlanego" i "urządzenia infrastruktury technicznej", to stosuje on definicję "obiektu budowlanego" zawartą w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2010 r., nr 243, poz. 1623), dalej jako Prawo budowlane. Stwierdził, że za prawidłowością przyjętej przez niego wykładni pojęcia "obiektu budowlanego" i ustalenia, że kanalizacja sanitarna jest takim obiektem przemawiają reguły techniki prawodawczej ustalone w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. 2002 r., nr 100, poz. 908). Skarżąca spółka w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzuciła jej naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie przepisów w odniesieniu do stanu faktycznego, występującego w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko stwierdziła, że istotnie w ustawie o drogach publicznych nie ma zawartych definicji spornych pojęć, dlatego też należy je wywieść z innych aktów prawnych. Przywołała na tą okoliczność legalną definicję pojęcia "urządzenie infrastruktury technicznej" zawartą w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2010 r., nr 102, poz. 651). Nadto stwierdziła, iż wszystkie urządzenia infrastruktury technicznej stanowią obiekty budowlane, ale nie wszystkie obiekty budowlane będą urządzeniami infrastruktury technicznej i odniosła się do czasowości umieszczania niektórych obiektów budowlanych w pasach drogowych, podając że w przypadku kanalizacji sanitarnej nie jest ona umieszczana tymczasowo. Jednocześnie podkreśliła, że przedmiotowa kanalizacja została wybudowana w 2008 r. i do tej pory Generalny Dyrektor nie miał wątpliwości, że jest to urządzenie infrastruktury technicznej, za umieszczenie którego nakładał opłatę w oparciu o art. 40 ust. 5 u.d.p. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w swoich decyzjach. Powołał się także na orzecznictwo sądów administracyjnych, w myśl których legalne definicje pojęć zawartych w art. 3 Prawa budowlanego są istotne przy interpretacji takich samych pojęć występujących w innych aktach normatywnych, niezawierających odmiennych definicji. Zdaniem organu skarżąca spółka nie wyjaśniła przekonywująco dlaczego przedmiotową kanalizację należy uznać za urządzenie infrastruktury technicznej, a nie za obiekt budowlany. Podkreślił przy tym, że zmiana dotychczasowego stanowiska wyrażonego w decyzjach z lat poprzednich, nie może stanowić podstawy do odstąpienia od obecnie przyjętego, wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych, jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt (lub stwierdzić jego nieważność) tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne lub procesowe, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanym przypadku najistotniejszą kwestią jest ustalenie czy kanalizacja sanitarna jest obiektem budowlanym, czy urządzeniem infrastruktury technicznej, a co za tym idzie ustalenie, czy Generalny Dyrektor dokonał prawidłowej subsumcji przepisów prawa materialnego do rzeczywiście istniejącego stanu faktycznego sprawy. Generalny Dyrektor uznając przedmiotową kanalizację za obiekt budowlany powołał się na definicję zawartą w art. 3 pkt 1 lit. "b" Prawa budowlanego. W myśl tego przepisu obiektem budowlanym jest m.in. budowla stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Przepis ten zawiera pojęcie budowli, zdefiniowane w pkt 3 ww. przepisu. Zgodnie z nim budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Z powyższych unormowań organ wywiódł, że kanalizacja skarżącej spółki jest budowlą, o której mowa w pkt 3, a co za tym idzie obiektem budowlanym zdefiniowanym w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, w konsekwencji czego zastosował art. 40 ust. 2 pkt 3 i ust. 6 u.d.p. W myśl art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie takie dotyczy (ust. 2): 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (ust. 3). Zgodnie z ust. 5 art. 40 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Ust. 6 art. 40 u.d.p. przewiduje zaś, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Zdaniem Sądu stanowisko organu jest błędne. Istotnie w przypadku braku definicji jakiegoś pojęcia w akcie normatywnym, należy poszukiwać jego definicji w innym akcie obowiązującym. Jednakże w rozpoznawanej sprawie nie było konieczności sięgania do ustawy Prawo budowlane. Wątpliwość czy przedmiotowa kanalizacja jest urządzeniem infrastruktury technicznej, czy obiektem budowlanym rozstrzyga rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. 1999 r., nr 43, poz. 430). Zgodnie z §140 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia urządzeniem infrastruktury technicznej nie związanym z drogą są w szczególności przewody kanalizacyjne nie służące do odwodnienia drogi, gazowe, ciepłownicze i wodociągowe. Uregulowanie to nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych. W myśl niego kanalizacja niezwiązana z drogą jest urządzeniem infrastruktury technicznej, a nie jak przyjął organ obiektem budowlanym. W niniejszej sprawie wniosek dotyczył kanalizacji sanitarnej. W związku z powyższym organ błędnie ustalił stan faktyczny, czym naruszył dyspozycję art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., gdzie ustawodawca umieścił zasadę prawdy obiektywnej. Stosownie do tej zasady organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Konkretyzuje i rozwija tę zasadę art. 77 k.p.a stanowiący, iż organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Istotą zasady prawdy obiektywnej jest obowiązek organu do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Organ narusza bowiem prawo nie tylko w wypadku wadliwej oceny prawnej stanu faktycznego, wadliwego zastosowania prawa, ale i w równym stopniu wtedy, gdy prawidłowo zastosuje prawo do wadliwie ustalonego stanu faktycznego. Niezgodne z prawdą ustalenie stanu faktycznego prowadzi w postępowaniu do naruszenia prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt I SA/Lu 1608/98). Z powyższą sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Generalny Dyrektor wadliwie ustalił stan faktyczny przyjmując, że kanalizacja sanitarna jest obiektem budowlanym, w konsekwencji czego zastosował wprawdzie właściwy przepis prawa, jednakże do wadliwego stanu faktycznego sprawy. Sąd zauważa również, że błędu organu nie usprawiedliwia fakt, iż skarżąca spółka w pierwotnym wniosku o wydanie zezwolenia wskazała, że dotyczy on obiektu budowlanego. To rzeczą organu – Generalnego Dyrektora, było i jest czuwanie nad prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Nadto w rozpoznawanym przypadku Generalny Dyrektor obowiązany był zgodnie z art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnić skarżącej spółce powody odstąpienia od dotychczasowego stanowiska wyrażonego we wcześniejszych decyzjach. Fakt, że Generalny Dyrektor uprzednio uznawał ową kanalizację za urządzenie infrastruktury technicznej, nie wyklucza możliwości zmiany stanowiska, jednakże w takim przypadku organ obowiązany był dokładnie i wyczerpująco wyjaśnić przyczyny tej zmiany. Wobec tego Sąd uznał, iż Generalny Dyrektor wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się w toku postępowania administracyjnego istotnego naruszenia przepisów prawa procesowego oraz materialnego, polegającego na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, skutkującym błędną wykładnią przepisów prawa, a w konsekwencji na niewłaściwym ich zastosowaniu w sprawie. Generalny Dyrektor ponownie rozpoznając sprawę związany jest zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w niniejszej sprawie. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. Stwierdzając, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu Sąd działał w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Zasądzając zwrot kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).