VI SA/Wa 1158/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy pilotów morskich oddala skargę Decyzją z [...] kwietnia 2012 roku, nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpoznaniu odwołania [...] M. L. (zwanego dalej także skarżącym) od decyzji Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z dnia [...] lutego 2012 roku, znak: [...] o skreśleniu z listy pilotów morskich, utrzymał w mocy ww. decyzję. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] lutego 2012 roku do Urzędu Morskiego w [...] wpłynął wniosek [...] J. M., szefa stacji pilotów w [...] o skreślenie z listy pilotów [...] M. L. w związku z ukończeniem przez ww. pilota morskiego w dniu [...] stycznia 2012 r. wieku 65 lat. Jako podstawa złożonego wniosku został wskazany art. 228 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 września 2001 r Kodeks Morski (Dz. U. z 2009 r., nr 217, poz. 1689 z późn. zm.). Pismem z dnia [...] lutego 2012 r., znak [...] Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] poinformował [...] M. L., iż w związku z ukończeniem przez niego 65 lat na podstawie art. 228 § 2 pkt 5 Kodeksu Morskiego został skreślony z listy pilotów. W odpowiedzi na powyższe pismo skarżący złożył odwołanie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, w którym wniósł o uchylenie w całości decyzji Dyrektora Urzędu Morskiego w [...], znak [...] oraz o umorzenie postępowania w sprawie skreślenia go z listy pilotów morskich. [...] M. L. we wniesionym odwołaniu wskazał na uchybienia w postępowaniu, których dopuścił się organ I instancji, tj.: naruszenie art. 10 § 1, art. 61 § 4 oraz art. 107 Kpa. Niezależnie od powyższego skarżący wskazał na sprzeczność art. 228 § 2 pkt 5 Kodeksu Morskiego z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483, z późn. zm.). Po rozpatrzeniu odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane w I instancji. Organ II instancji stanął na stanowisku, że postępowanie w sprawie skreślenia pilota z listy pilotów morskich na podstawie art. 228 § 2 Kodeksu Morskiego należy uznać, za postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej o charakterze deklaratoryjnym. Pismo Dyrektora Urzędu Morskiego z dnia [...] lutego 2012 r. należy uznać, na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 104 § 2 Kpa, za decyzję administracyjną. Zdaniem organu odwoławczego, podnoszone przez skarżącego zarzuty naruszenia przepisów art. 10 § 1 i art. 61 § 4 oraz art. 107 Kpa nie miały wpływu na wynik sprawy. Rozważając zarzut sprzeczności art. 228 § 2 pkt 5 Kodeksu Morskiego z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podkreślił, że nie jest możliwe stwierdzenie w postępowaniu administracyjnym przed organem II instancji zgodności bądź nie ww. przepisów Kodeksu Morskiego z ustawą zasadniczą. Organ II instancji wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 stycznia 2010 roku (sygn. akt SK 35/08), w którym orzekł o braku niezgodności z art. 228 § 2 pkt 5 Kodeksu Morskiego z art. 22 w związku z art. 20 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] M. L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia wraz z decyzją wydaną w I instancji przez Dyrektora Urzędu Morskiego w [...]. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 65 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez ograniczenie wolności wykonywania zawodu pilota morskiego w sytuacji, gdy brak jest konstytucyjnie określonych przesłanek uzasadniających ograniczenie, w szczególności poprzez wprowadzenie ograniczenia z naruszeniem zasady proporcjonalności, 2) art. 65 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez ograniczenie wolności wykonywania zawodu pilota morskiego z naruszeniem zasady równości wszystkich wobec prawa, 3) art. 138 § 1 pkt 2 Kpa wobec wydania przez organ I instancji decyzji z naruszeniem przepisów art. 107 Kpa, 61 § 4 Kpa i art. 10 § 1 Kpa. W uzasadnieniu skargi [...] M. L. w pierwszej kolejności podkreślił, że decyzja Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] została wydana z naruszeniem art. 107 Kpa, zgodnie z którym obowiązkową częścią każdej decyzji jest jej uzasadnienie i pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie. Wskazana decyzja nie zawiera dwóch przywołanych elementów – organ ograniczył się jedynie do podania podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, co stanowi istotną wadę decyzji. Poza tym organ I instancji naruszył art. 61 § 4 Kpa poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o wszczętym z urzędu postępowaniu. Konsekwencją takiego działania jest naruszenie art. 10 § 1 Kpa poprzez uniemożliwienie skarżącemu wzięcia udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do materiału stanowiącego podstawę wydania decyzji, co stanowi poważne uchybienie procesowe i winno skutkować uchyleniem decyzji zgodnie z przepisem art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Uzasadniając zaś sprzeczność decyzji wydanych w obu instancjach z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 65 ust. 1 Konstytucji każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu w jak najszerszym zakresie, co dotyczy zarówno świadczenia pracy na podstawie umowy o pracę, jak i na zasadzie "samozatrudnienia". Ograniczenie wolności przewidzianych w art. 65 ust. 1 Konstytucji może nastąpić w drodze ustawy i jedynie ze względów wskazanych w przepisie art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wyjątki od zasady wolności wykonywania zawodu muszą pozostawać w odpowiedniej proporcji do potrzeby chronienia określonego dobra. Przepis art. 228 § 2 pkt 5 Kodeksu Morskiego wprowadza ograniczenia wolności wykonywania zawodu z naruszeniem zasady proporcjonalności. W myśl tego przepisu dyrektor urzędu morskiego skreśla pilota z listy pilotów w razie ukończenia przez niego 65-go roku życia bez rozważania celowości wydanej decyzji i badania przydatności do zawodu osoby skreślonej. Rozważając adekwatność wprowadzenia kontestowanej regulacji należy rozważyć zadania wykonywane przez pilota i zestawić zakres jego odpowiedzialności z odpowiedzialnością związaną z wykonywaniem niektórych innych zawodów, dla których podana granica wiekowa nie została zakreślona. W świetle art. 53, 59 i 61 Kodeksu Morskiego zakres obowiązków kapitana statku jest znacznie szerszy niż w przypadku pilota morskiego. Mimo tego dla pełnienia funkcji kapitana nie przewidziano górnej granicy wieku. Tymczasem zestawiając obowiązki kapitana statku z funkcją pilota morskiego należy stwierdzić, że kapitan powinien posiadać zdolność motoryczną i psychofizyczną co najmniej na tym samym poziomie co pilot morski. Zdaniem skarżącego określenie czy dana osoba jest w stanie wykonywać zawód pilota w sposób zapewniający bezpieczeństwo możliwe byłoby za pomocą określonych badań lekarskich czy testów sprawności psychicznej i motorycznej, wykonywanych okresowo bądź po osiągnięciu określonego wieku. Utożsamianie utraty kompetencji do wykonywania usług pilota z osiągnięciem określonego wieku nie jest prawidłowe, w szczególności ze względu na rolę, którą w tym zawodzie pełni doświadczenie. Skarżący podkreślił, że podobne ograniczenia nie występują w wielu innych zawodach, których wykonywanie związane jest z zapewnieniem bezpieczeństwa osób, bądź nałożone ograniczenia nie mają charakteru całkowitego, tj. nie uniemożliwiają w pełnym zakresie wykonywania pracy w zawodzie. Tak jest w przypadku maszynisty, chirurga, kierownika czy zastępcy kierownika ruchu zakładu górniczego albo strażaka. W tym stanie rzeczy skarżący poddał uwadze Sądu możliwość wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym odnośnie wydania przepisu stanowiącego podstawę wydania decyzji w niniejszej sprawie z art. 65 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 65 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust 1 i 2 Konstytucji, bowiem od odpowiedzi na wskazane pytanie uzależnione jest rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W działaniu organów administracji Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Stosownie do art. 228 § 2 pkt 5 Kodeksu Morskiego dyrektor urzędu morskiego skreśla pilota z listy pilotów morskich w przypadku ukończenia przez pilota 65 roku życia. Skarżący ukończył w dniu [...] stycznia 2012 r. 65 lat życia, zasadnie zatem Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] skreślił go z listy pilotów. Jak trafnie wskazał organ decyzja o skreśleniu ma charakter deklaratoryjny. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego dotyczącego naruszenia przepisów art. 10 § 1, 61 § 4 i 107 Kpa w postępowaniu przed organem I instancji Sąd stwierdził, że nie stanowią podstawy do uwzględnienia skargi. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie każde naruszenie przepisów postępowania jest podstawą do uwzględnienia skargi, tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz nieumieszczenie w decyzji Dyrektora Urzędu Morskiego pouczenia o prawie odwołania stanowi wprawdzie naruszenie przepisów postępowania, ale jako nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy, nie stanowią podstawy do uwzględnienia skargi. Skarżący pomimo braku pouczenia o prawie odwołania, złożył odwołanie, które zostało rozpatrzone przez organ odwoławczy. Poza tym decyzja Dyrektora Urzędu Morskiego w [...], znak [...] zawiera elementy niezbędne do uznania przedmiotowego pisma organu administracji publicznej za decyzję administracyjną (patrz teza pierwsza wyroku NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81 OSPiKA 1982, k. 9-10, p. 169). Sąd nie podzielił także zarzutu skarżącego co do niekonstytucyjności przepisu art. 228 § 2 pkt 5 Kodeksu Morskiego. Pilot podejmuje czynności mające bezpośredni wpływ na bezpieczeństwo na statku, jego kwalifikacje wymagają posiadania pełnej sprawności psychofizycznej. Ustawodawca przyjął, Iż wiek 65 lat jest datą graniczną posiadania tej sprawności. Orzekając w niniejszej sprawie, Sąd miał na uwadze treść uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 stycznia 2010 r. nr SK 35/08. Wprawdzie w wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 228 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 września 2001 r. Kodeks Morski (Dz. U. z 2009 r., nr 217, poz. 1689) nie jest niezgodny z art. 22 w związku z art. 20 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jednakże w końcowej części uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie sposób by się dopatrzyć niezgodności z art. 228 § 2 pkt 5 Kodeksu Morskiego z art. 65 § 1 Konstytucji. Zgodnie ze zdaniem 2 tego przepisu wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy nie jest absolutne, "wyjątki określa ustawa". Ustawodawca może nałożyć obowiązek legitymowania się odpowiednim wykształceniem, kwalifikacjami, stanem zdrowia, niekaralnością, czy też określić wyraźny zakaz podejmowania pracy dodatkowej. Trybunał Konstytucyjny podkreślił również, że zarówno art. 31 ust. 3 Konstytucji, jaki art. 32 Konstytucji w postępowaniu w sprawie skarg konstytucyjnych mogą stanowić jedynie wzorce o charakterze subsydiarnym czyli muszą one zostać powiązane z konkretnym prawem podmiotowym. Skoro Trybunał nie dopatrzył się niezgodności art. 228 § 2 pkt 5 Kodeksu morskiego z art. 65 § 1 Konstytucji, to badanie zakwestionowanego przepisu pod kątem zgodności z art. 31 ust. 3 Konstytucji staje się bezprzedmiotowe. Mając na uwadze argumentację zawartą w ww. wyroku z dnia 19 stycznia 2010 r. nr SK 35/08 Sąd uznał za zbędny wniosek skarżącego o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności przepisu stanowiącego podstawę wydania decyzji z art. 65 § 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z art. 65 § 1 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 ppsa orzekł o oddaleniu skargi.