VI SA/Wa 116/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Grzegorz Nowecki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2020 r. 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz J. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego, postanowieniem z "(...)" października 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie tego samego organu z "(...)" czerwca 2020 r. odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Głównego Inspektora Transportu Drogowego z "(...)" stycznia 2019 r. nakładająca karę pieniężną na J.K. za brak uiszczenia opłaty elektronicznej. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 126, art. 144, art. 148 § 1 i 2, art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020, poz. 256 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a.". Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z "(...)" stycznia 2019 r. nałożył na J. K. karę pieniężną w wysokości 1500 złotych za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.) – zwanej dalej "u.d.p.". Organ ustalił, że decyzja została doręczona w dniu 11 lipca 2019 r. na ustalony na podstawie danych zgromadzonych w Systemie Rejestrów Państwowych adres zameldowania skarżącego w "(...)", zaś przesyłkę odebrała N. P., którą organ uznał za dorosłego domownika w rozumieniu art. 43 k.p.a. Następnie strona wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wspomnianą decyzją ostateczną Głównego Inspektora Transportu Drogowego wskazując, jako podstawę wniosku art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Skarżący podał, że uzyskał wiedzę o wydanej decyzji, a tym samym przyczynie wznowienia postępowania w dniu 28 lutego 2020 r., w związku ze skierowaniem tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej. Strona podkreśliła, że nie miała wiedzy o toczącym się wobec niej postępowaniu administracyjnym, bo korespondencja w sprawie nie została jej doręczona pod właściwy adres. Postanowieniem z "(...)" czerwca 2020 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego odmówił wznowienia postępowania administracyjnego. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z "(...)" października 2020 r. organ utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że pisma – zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz upomnienia, kierowane do skarżącego w innych, równolegle toczących się postępowaniach, zostały doręczone skarżącemu na adres w "(...)". Pod tym dorosłemu adresem pisma odbierał dorosły domownik skarżącego – N. P. oraz syn skarżącego – M. K.. Zdaniem organu, skarżący nie zachował miesięcznego terminu na wniesienie wniosku o wznowienie postępowania, bo dowiedział się o wydaniu decyzji już w dniu 5 lutego 2019 r., tj. z dniem jej doręczenia do rąk N. P., zaś wniosek o wznowienie został złożony dopiero w marcu 2020 r. Ponadto organ zauważył, że w stosunku do innych, doręczanych na ten sam adres i w ten sam sposób decyzji strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie kwestionując prawidłowości doręczenia. Nie podważała go także w zakresie wcześniej doręczanych upomnień, które następowały do rąk syna skarżącego, także na adres w "(...)". Na powyższe postanowienie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił organowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie zostały zrealizowane przesłanki warunkujące wznowienie postępowania, błędne zrozumienie treści pisma skarżącego, arbitralną, wbrew woli strony, zmianę podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 na pkt 4 k.p.a. Zarzucono również naruszenie art. 7, 8, 9 k.p.a. w związku z art. 154 i art. 156 k.p.a. poprzez niezastosowanie w sprawie oraz obrazę przepisów art. 158, art. 107 oraz art. 11 k.p.a., przez nienależyte uzasadnienie faktyczne i prawne zapadłego rozstrzygnięcia, a nadto nieprzedstawienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Ponadto zdaniem skarżącego organ przeprowadził postępowanie bez wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło organ do zinterpretowania stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony postępowania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zaznaczył, że w innych, jego sprawach, o tożsamym stanie faktycznym i prawnym organ wznowił postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, bo zaskarżone postanowienie dotknięte jest naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Na wstępie podnieść należy, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że złożony przez skarżącego wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego został oparty na podstawie uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., pomimo, że w treści wniosku powoływany jest art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Dlatego – wbrew twierdzeniom skarżącego – organ dokonał prawidłowej kwalifikacji prawnej żądania, choć wynik jego rozpatrzenia okazał się nieprawidłowy. Pierwsza z faz wznowienia postępowania administracyjnego obejmuje badanie przesłanek formalnych umożliwiających uruchomienie tego nadzwyczajnego trybu. Etap ten, zgodnie z art. 149 k.p.a. powinien zakończyć się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub odmowie wznowienia postępowania. Po myśli art. 145 § 1 k.p.a. tryb wznowienia może być uruchomiony wyłącznie w odniesieniu do decyzji noszących przymiot ostateczności. Za taką uznać zaś można jedynie taki akt, który został prawidłowo wprowadzony do obrotu prawnego, to jest doręczony bądź ogłoszony. Wydana w tej sprawie decyzja podlegała doręczeniu, którego reguły unormowane są w art. 39 i nast. k.p.a. Przepisy te mają walor bezwzględnie obowiązujących, zaś sama instytucja doręczeń cechuje się oficjalnością, to jest odpowiedzialność za prawidłowość doręczenia spoczywa na organach prowadzących postępowanie. Zasadą jest, że doręczenie decyzji osobie fizycznej nastąpić powinno bezpośrednio, to jest do rąk adresata. Przepisy prawa dopuszczają pewne od tego odstępstwa, w tym to, unormowane w art. 43 k.p.a., a obejmujące konstrukcję tzw. doręczenia zastępczego, gdy pismo doręczyć można innej osobie, działającej "w zastępstwie" adresata. Jako wyjątek, unormowanie to należy wykładać ściśle. Wskazany przepis dopuszcza doręczenie pisma m. in. dorosłemu domownikowi, ale jedynie wówczas gdy czynność ta odbywa się w miejscu zamieszkania adresata. W tej sprawie żądanie wznowienia postępowania sformułowane zostało w oparciu o zarzut nieprawidłowości doręczenia, a konkretnie – skierowania tej czynności na adres, który nie stanowił miejsca zamieszkania skarżącego, a w konsekwencji – do rąk osoby, której statusu domownika przypisać nie można. Wobec tego obowiązkiem organu było zweryfikowanie tych okoliczności, to jest sprawdzenie czy istotnie w dacie doręczenia decyzji adres w "(...)" był miejscem zamieszkania strony i czy podpisana na dowodzie doręczenia decyzji N. P. należy do kategorii domowników. Znajdujące się w aktach materiały powinny wzbudzić wątpliwości organu co do prawidłowości ustalenia adresu strony już na etapie postępowania prowadzonego w trybie zwyczajnym. Wynikające z akt niejasności w tym zakresie należało wyjaśnić wtedy, a tym bardziej na żądanie skarżącego domagającego się wznowienia postępowania z powodu niezawinionego pominięcia w procesie. Wbrew wynikającej z art., 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ nie wywiązał się z tej powinności. Organ poprzestał jedynie na wskazaniu, że wydane przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego decyzje mają walor ostateczności w myśl art. 16 k.p.a. i że decyzja została doręczona dorosłemu domownikowi, zakładając że adres w "(...)" był miejscem zamieszkania skarżącego. Założenie to organ poczynił na podstawie danych meldunkowych, pochodzących z 2006 r., a także w oparciu o fakt doręczenia w ten sam sposób pism organu w innych postępowaniach. Jednocześnie pominięto dwie inne, znaczące w tej sprawie okoliczności, to jest fakt, że pierwsze pismo w sprawie – zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało doręczone w trybie "przez awizo", o którym mowa w art. 44 k.p.a. Tym samym skarżący nie został skutecznie pouczony o obowiązku aktualizowania swojego adresu w postępowaniu. Po drugie – w aktach sprawy znajduje się informacja z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców, z której wynika, że od 21 listopada 2016 r., czyli na długo przed wszczęciem postępowania, miejscem zamieszkania skarżącego były "(...)". Nasuwających się w związku z tym wątpliwości co do tego, czy rzeczywiście skarżący zamieszkiwał w 2019 r. w "(...)" nie usunięto, tym samym przedwcześnie uznano, że decyzja wieńcząca postępowanie, którego wznowienia strona się domagała, została prawidłowo doręczona, a zatem czy nosiła przymiot ostateczności. Świadczyć o tym nie mogą zwrotne potwierdzenia odbioru zawiadomień o wszczęciu postępowania ani decyzji bądź upomnień sporządzone w innych sprawach. Na żadnym z nich nie widnieje przecież podpis skarżącego, lecz wciąż tych samych osób, które organ uznał za jego domowników w rozpoznawanej sprawie. Dysponując dwoma adresami skarżącego już na etapie wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego zwyczajnego, obowiązkiem organu było jednoznaczne ustalenie tego, czy i ewentualnie który z nich jest prawidłowy. Skoro organ tego nie uczynił, brak było podstaw do kategorycznego stwierdzenia, że osoba podpisana pod dowodem doręczenia decyzji, której wydano przesyłkę w miejscu odpowiadającym jednemu z tych adresów zalicza się w poczet domowników adresata. Ustalenie tej kwestii jest na obecnym etapie postępowania kluczowe dla stwierdzenia tego, czy mamy do czynienia z decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. Jeśli tak, to istotnie otwiera się możliwość oceny tego, czy dopuszczalne byłoby wszczęcie postępowania wznowieniowego. Jeżeli natomiast decyzji nie można kwalifikować jako ostatecznej, wówczas o uruchomieniu wznowienia postępowania nie może być mowy, bo nie doszło do ostatecznego zakończenia postępowania, którego tryb ten miałby dotyczyć. Uwagi powyższe prowadzą do konkluzji, iż zaskarżone postanowienie dotknięte jest naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 16 § 1, art. 145 § 1 pkt 4 i 5 w związku z art. 148 § 1 i § 2 k.p.a., a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie, organ winien zbadać kwestię prawidłowości procesu doręczenia decyzji i uzyskania przez nią przymiotu ostateczności, a następnie z tego wywieść odpowiednie skutki prawne. Należy zweryfikować twierdzenie skarżącego o tym, że w chwili doręczenia decyzji w "(...)" już nie zamieszkiwał, korzystając w szczególności z dowodów z zeznań osób podpisanych na zwrotnych potwierdzeniach odbioru, tj. N. P. i M. K. oraz – ewentualnie przesłuchania strony. Nie ma przeszkód do tego, by organ wezwał skarżącego do złożenia dowodów z dokumentów na okoliczność miejsca zamieszkania w lutym 2019 r. Dopiero wówczas, gdyby organ stwierdził, że decyzja stała się ostateczna, powinien przystąpić do badania tego, kiedy skarżący dowiedział się o decyzji, z którym to momentem zaczął biec termin na wniesienie podania o wznowienie postępowania oraz tego, czy został on przez nią dochowany. Jeżeli decyzja nie została prawidłowo doręczona, czynność ta powinna zostać zrealizowana teraz. Ponadto należy zweryfikować twierdzenie skarżącego, zgodnie z którym w innych tożsamych pod względem faktów i podstawy prawnej postępowanie administracyjne wznowiono. Jeżeli rzeczywiście tak jest, to obowiązkiem organu, który zamierzałby odmiennie rozpoznać żądanie wznowienia w tej sprawie, wyjaśnienie przyczyn takiej zmiany oceny podobnych faktów. W przeciwnym razie organ naraża się na naruszenie unormowanych w art. 8 § 1 i 2 k.p.a. zasad zaufania jednostki do organu oraz konsekwencji, polegającej na nieodstępowaniu od praktyki załatwiania podobnych spraw w ten sam sposób. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Mając na uwadze to, że identycznymi wadami dotknięte jest postanowienie wydane w pierwszej instancji, na podstawie art. 135 tej ustawy orzekł o uchyleniu także tego aktu. O zwrocie kosztów postępowania, na które złożył się wpis sądowy w wysokości 100 złotych Sąd postanowił na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.