VI SA/Wa 1160/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi M. M. i W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z [...] grudnia 2008r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących M. M. i W. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M. M. i W. M. (dalej zwanych również skarżącymi) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] grudnia 2008 r. nr [...], zezwalającą F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej również jako wnioskująca o udzielenie zezwolenia) na zajęcie pasa drogi publicznej pod targowisko, na obszarze przejścia podziemnego zlokalizowanego w pasie drogowym drogi wojewódzkiej ul. T. w rej. A. o powierzchni [...] m2, na okres od [...] stycznia 2009 r. do [...] marca 2009 r. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie sprawy. [...] listopada wpłynął do Zarządu Dróg Miejskich wniosek F. Sp. z o.o. o wydanie kolejnego zezwolenia na lokalizację w pasie drogi wojewódzkiej ul. T. targowiska o łącznej powierzchni [...] m2, usytuowanego w przejściu podziemnym pasa drogowego pod ul. T. rej. A. w terminie od [...] stycznia 2009 r. do [...] marca 2009 r. albowiem [...] grudnia 2008 r. wygasa decyzja nr [...], zezwalająca F. Sp. z o.o. na zajęcie tegoż pasa drogowego pod targowisko. Organ pierwszej instancji udzielając wnioskowanego zezwolenia uznał, że w rozpoznawanej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 39 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz.115 z późn. zm., dalej jako u.d.p.), uzasadniające wyrażenie zgody na dalszą lokalizację targowiska prowadzonego przez wnioskującą spółkę w przedmiotowym przejściu podziemnym od 1992 r. Dalsze funkcjonowanie targowiska nie powinno wpłynąć negatywnie na funkcjonowanie układu drogowego w przejściu podziemnym w sytuacji zachowania warunków zezwolenia. Organ zważył również, że w rejonie rzeczonego przejścia podziemnego planowane jest w latach 2009-2010 rozpoczęcie robót związanych z budową linii metra, a wnioskowany trzymiesięczny termin zajęcia nie utrudni sprawnego przekazania obszaru pasa drogowego na cel planowanej inwestycji komunikacyjnej. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli, uznani przez organ za stronę postępowania, M. M. i W. M., którzy wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, postulowali łączne rozpoznanie niniejszego odwołania oraz odwołania z [...] stycznia 2009 r. od decyzji Prezydenta W. nr [...] z [...] grudnia 2008 r., na zasadzie art. 62 kpa w zw. z art. 140 kpa. Zaskarżonej decyzji zarzucili brak powiadomienia ich o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie i doręczenie decyzji dopiero po wezwaniu o jej doręczenie. Podnieśli, że decyzja dla wnioskującej spółki była przygotowana i wydana wcześniej niż decyzja dla skarżących, co świadczy o faworyzowaniu spółki, która wniosła o wydanie zezwolenia później niż skarżący. Zwrócili uwagę na błędne stanowisko organu I instancji, iż to wnioskująca spółka prowadziła samodzielnie działalność gospodarczą od 1993 r. oraz utrzymywała przejście podziemne w należytym stanie i podali, że spółka F. podnajęła im powierzchnię [...] m2 i pobierała za to opłaty. W tej sytuacji, skoro to nie spółka prowadziła przedmiotowe targowisko, to wobec niej nie zachodzą przesłanki określone w art. 39 ust. 3 u.d.p. Wskazaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Odpierając zarzuty skarżących organ podał, iż decyzja organu I instancji została wysłana skarżącym tego samego dnia co do wnioskującej o zezwolenie spółki. Wprawdzie skarżący nie zostali powiadomieni o wszczęciu przedmiotowego postępowania, jednakże zostali zawiadomieni o możliwości i zasadach zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Tym samym zapewniono im czynny udział w postępowaniu. W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał na obowiązek zarządcy drogi przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia szczególnych przesłanek, uzasadniających zajęcie pasa drogowego przez urządzenia niezwiązane z organizacją ruchu drogowego. Powstaje on wówczas, gdy zostanie złożony wniosek o zajęcie pasa drogowego. Posiadanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie gwarantuje bowiem otrzymania kolejnego zezwolenia. Dlatego też organ nie uważał, iżby otrzymanie zaskarżonej decyzji dawało wnioskującej spółce pewność i gwarancję otrzymania zezwolenia na dalsze miesiące. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na zasadność stanowiska organ I instancji co do wydawania zezwoleń na okres nie dłuższy niż 3 miesiące, w sytuacji gdy we wnioskowanym rejonie ma wkrótce rozpocząć się budowa stacji metra. Organ wyraził nadto zdziwienie stanowiskiem zarządcy drogi, dotyczącym nadziei na brak negatywnego wpływu zajęcia części przejścia podziemnego na funkcjonowanie układu drogowego, w sytuacji stwierdzonych nieprawidłowości w stanie konstrukcji tego przejścia. Uznał jednak, że nie powinno to mieć wpływu na zaskarżoną decyzję, skoro czas o który wnioskowano już minął, a faktem powszechnie znanym jest ciągły handel w przejściu podziemnym pod ul. T. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. M. i W. M. wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1. art. 7 kpa poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, 2. art. 140 w związku z art. 62 kpa poprzez zaniechanie łącznego rozpoznania odwołania skarżących oraz z [...] stycznia 2009 r. od decyzji Prezydenta W. – Zarządu Dróg Miejskich nr [...] z [...] grudnia 2008 r., 3. art. 61 § 4 kpa poprzez pominięcie skarżących we wszczęciu postępowania administracyjnego, 4. art. 39 ust. 3 u.d.p. przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący podnieśli, że SKO nie ustosunkowało się merytorycznie do wniesionego odwołania, a skupiło się na cytowaniu przepisów prawnych. Zwrócili uwagę, że żaden przepis ustawy o drogach publicznych oraz kodeksu postępowania administracyjnego nie przewiduje faworyzowania tylko jednego podmiotu, podtrzymując w tym zakresie swoją argumentację zawartą w odwołaniu. Skarżący zaakcentowali, że stanowisko SKO wyrażone w zaskarżonej decyzji nie odpowiada stanowi faktycznemu, albowiem to skarżący zorganizowali i prowadzili targowisko. Zarzucili również, że organ odwoławczy pominął bezwzględny wymóg łącznego rozpoznania, czym naruszył art. 140 kpa w zw. z art. 62 k.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO wnosząc o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko organ uznał, że stan faktyczny został w sprawie wyjaśniony. W piśmie z [...] grudnia 2009 r. skarżący podtrzymali stanowisko zajęte w skardze, akcentując, że spornym pasem drogowym władają od 1993 r. i że to oni, a nie wnioskująca spółka wykonali remont przejścia podziemnego, w którym urządzili targowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Przed dokonaniem merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji koniecznym jest chronologiczne uporządkowanie zaistniałego stanu faktycznego, wynikającego z dokumentów zawartych w nadesłanych aktach administracyjnych. [...] lipca 1992 r. została zawarta umowa dzierżawy terenu objętego decyzją Prezydenta W. z [...] grudnia 2008 r. nr [...], pomiędzy Wojewodą [...] a spółką F., która dopuszczała możliwość poddzierżawiania powierzchni miejsc podziemnych. Termin zwrotu przedmiotu dzierżawy upływał [...] czerwca 2008 r. Poddzierżawcami spornego terenu od 1993 r. byli skarżący (v. wniosek skarżących o zawarcie umowy dzierżawy z [...] kwietnia 2008 r. oraz korespondencja w tej sprawie kierowana do skarżących przez ZDM z [...] maja i [...] lipca 2008 r.). W odpowiedzi na wniosek o zawarcie umowy dzierżawy (z [...] kwietnia 2008 r.), organ pismem z [...] maja 2008 r. poinformował skarżących, że aktualnie nie istnieje prawna możliwość zawarcia przedmiotowej umowy. Pismem z [...] maja 2008 r. skarżący, nawiązując do powyższego wniosku, zaproponowali opłatę za przedmiotowe miejsce za okres 6 miesięcy i wnieśli o wydanie decyzji administracyjnej na ten okres, a następnie pismem z [...] czerwca 2008 r. (wpływ do organu [...] czerwca 2008 r.) ponownie zażądali wydania decyzji administracyjnej, ewentualnie o zobowiązanie ich do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie przedmiotowego zezwolenia. [...] czerwca 2008 r. spółka F. wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego i decyzją z [...] czerwca 2008 r. Prezydent W. udzielił takiego zezwolenia na okres od [...] lipca 2008 r. do [...] września 2008 r. Następnie organ pierwszej instancji, pismem z [...] lipca 2008 r., poinformował skarżących o treści art. 22 i 40 u.d.p. i stwierdził, że we wniosku z [...] kwietnia 2008 r. nie zostało zawarte żądanie wydania decyzji, a więc była to jedynie oferta zawarcia umowy dzierżawy. Ponadto podniósł, że w odniesieniu do wskazanej przez strony lokalizacji została już wydana stosowna decyzja na rzecz spółki F. z [...] czerwca 2008 r. Pismem z [...] sierpnia 2008 r. spółka F. wniosła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego opisanego w decyzji z [...] czerwca 2008 r. na okres od [...] października 2008 r. do [...] grudnia 2008 r. Organ pierwszej instancji uwzględnił w całości powyższy wniosek decyzją z [...] sierpnia 2008 r. nr [...], od której M. M. i W. M. wnieśli odwołanie do SKO w [...], który postanowieniem z [...] grudnia 2008 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z akt sprawy wynika ponadto, że pismem z [...] września 2008 r. (wpływ do organu [...] września 2008 r.) skarżący wnieśli o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w lokalizacji wskazanej w decyzji z [...] sierpnia 2008 r. w okresie od [...] października 2008 r. do [...] września 2009 r., a następnie pismem z [...] października 2008 r. (wpływ do organu [...] października 2008 r.) wnosili o wydanie zezwolenia na zajęcie tegoż pasa drogowego w okresie od [...] stycznia 2009 r. do [...] grudnia 2009 r. Natomiast [...] listopada 2008 r. z wnioskiem o dalsze zajęcie przedmiotowego pasa drogowego wystąpiła spółka F., określając okres zajęcia od [...] stycznia 2009 r. do [...] marca 2009 r. [...] grudnia 2008 r. Prezydent W., po rozpatrzeniu powyższych wniosków, wydał dwie decyzje. Wskazaną na wstępie decyzją nr [...] zezwolił F. sp. z o.o. na zajęcie pasa drogi publicznej opisanego w tejże decyzji, natomiast decyzją nr [...] odmówił M. M. i W. M. wydania wnioskowanego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. T. w celu umieszczenia targowiska. Obie decyzje zostały zaskarżone przez M. M. i W. M. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które decyzją z [...] kwietnia 2009 r. uchyliło w całości decyzję wydaną po rozpatrzeniu wniosku M. M. i W. M. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja wydana po rozpatrzeniu wniosku F. została natomiast utrzymana w mocy. Powyższe ustalenia jednoznacznie wskazują, że w sprawie występuje jedno dobro, o które ubiegają się dwa podmioty i stan taki trwa od wygaśnięcia [...] czerwca 2008 r. umowy dzierżawy terenu objętego decyzją z [...] grudnia 2008 r. Dobrem tym jest pas drogi publicznej na obszarze przejścia podziemnego zlokalizowanego przy ul. T. w rej. A., o łącznej powierzchni [...] m2. O zezwolenie na zajęcie tego pasa drogowego ubiegają się spółka F. oraz M. M. i W. M., składając wskazane powyżej wnioski. Analiza zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej prowadzi do wniosku, że organ – co do zasady – stanął na stanowisku, że możliwe jest wydanie zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego. Skoro zatem o takie zezwolenie ubiegają się dwa podmioty, obowiązkiem organu, dokonując wyboru jednego z nich, było wykazanie nie tylko przyczyn odmowy, ale także okoliczności przesądzających o wydaniu zezwolenia danemu podmiotowi (art. 7, 8, 9, 11 i 107 § 3 k.p.a.). W tym celu organ powinien sformułować jasne, jednakowe i jednoznaczne kryteria oceny składanych wniosków. Ma bowiem rację SKO, że każdy wniosek inicjuje nowe postępowanie, w którym trzeba ustalić przesłanki pozwalające na wydanie wnioskowanego zezwolenia, a raz uprawniony nie może powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte. Podana powyżej sekwencja składania wniosków dotyczących spornego pasa drogowego wskazuje, że jesienią 2008 r. wpłynęły do organu pierwszej instancji 3 wnioski w tym zakresie: dwa skarżących (z [...] września 2008 r. i [...] października 2008 r.) oraz spółki F. (z [...] listopada 2008 r.). Wnioski te zostały rozstrzygnięte tego samego dnia tj. [...] grudnia 2008 r. Jednakże w decyzji Prezydenta W., utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, a dotyczącej wniosku F., brak jest jakiegokolwiek odniesienia do wniosku skarżących. Nie wynika z niej również dlaczego właśnie wniosek tego podmiotu znalazł uznanie organu. Jeżeli bowiem za taką okoliczność uznać prowadzenie przez wnioskującą spółkę w przedmiotowym przejściu podziemnym targowiska, to jest ona podważana przez skarżących, a organ nie zajął się wyjaśnieniem tej kwestii. W tych okolicznościach za zasadne należy uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 9 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się obowiązek organu przyjęcia szczególnych zasad procedowania w okolicznościach jakie występują w przedmiotowej sprawie. Np. w wyroku z 20 marca 1998 r., I SA 684/97, NSA wskazał, że jeżeli o przydział tej samej części lokalu występują dwie strony o zbieżnych interesach, z powołaniem się jednak na odmienne podstawy prawne żądania, organ administracji powinien – jakkolwiek art. 62 k.p.a. nie ma w takich wypadku bezpośredniego zastosowania – obie sprawy rozpatrywać łącznie, kierując się zasadami interesu stron oraz szybkości i ekonomiczności działania (art. 7 i 12 k.p.a.). Na konieczność łącznego procedowania w obu sprawach zwracali uwagę skarżący, wnosząc o łączne rozpatrzenie obu ich odwołań od decyzji z [...] grudnia 2008 r. W sprawie niniejszej organ odwoławczy nie odniósł się w żadnym zakresie do tego wniosku. Natomiast w sprawie toczącej się z wniosku M. M. i W. M. SKO, uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, nakazało odnieść się do postulatu skarżących dotyczącego zastosowania art. 62 k.p.a. Tym samym w obu tych decyzjach organ popadł w sprzeczność zajmując w tej samej kwestii różne stanowiska. Zauważyć bowiem należy, że wnioski skarżących i spółki F. pokrywają się czasowo w zakresie 3 miesięcy (od [...] stycznia do [...] marca 2009 r.). Skoro zatem w tej części występowała tożsamość stanu faktycznego, podstawy prawnej i treści żądania, a do ich rozpoznania uprawniony był ten sam organ to sprawy te, w tożsamym zakresie, winny być rozpatrzone łącznie. Nie ulega wątpliwości, że zastosowanie rozwiązania określonego w art. 62 k.p.a. zapewnia większe możliwości równej ochrony praw stron. Ten tryb (sposób) załatwiania spraw może być uznany za procesową gwarancję równości stosowania prawa. Łączne rozpatrzenie kilku spraw w jednym postępowaniu umożliwia dokładniejsze zbadanie wszystkich istotnych dla treści rozstrzygnięć okoliczności, zastosowanie jednolitych kryteriów przeprowadzanych ocen oraz udostępnienie stronom pełnej informacji o dokonanych przez organ ustaleniach oraz przyjętych przez niego preferencjach. Utrzymując w mocy decyzję [...], a uchylając decyzję [...] organ – w ocenie Sądu – naruszył przepis art. 62 k.p.a. a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie bez znaczenia jest przy tym, że upłynął już okres, na który zostało wydane zezwolenie dla spółki F., albowiem posiadanie takiego zezwolenia przez dany podmiot związane jest z opłatami ponoszonymi za zajęcie pasa drogowego, a w szczególności z podmiotem uprawnionym do ich pobierania. W stanie faktycznym wykreowanym zaskarżoną decyzją skarżący muszą ponosić opłaty wyższe, niż gdyby rozliczali się bezpośrednio z zarządcą drogi. Sąd uznał za zasadny również zarzut naruszenia art. 61 § 4 k.p.a., aczkolwiek naruszenie to pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. Skarżący nie zostali bowiem formalnie powiadomieni o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, jednakże organ, działając na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., zawiadomił ich o możliwości i zasadach zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Tym samym skarżący dowiedzieli się o toczącym się postępowaniu i mieli zapewniony czynny w nim udział. Jednocześnie Sąd nie odniósł się do zarzutu naruszenia prawa materialnego uznając, że w sytuacji stwierdzonych uchybień proceduralnych i braku argumentacji organu, byłoby to przedwczesne. Sąd oddalił także wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów złożonych przez skarżących, uznając, że dowody te nie przyczynią się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy, Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a.