VI SA/Wa 1162/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś- Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2007 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wniosku o zmianę koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzającą je uchwałę Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...]; 2. uchyla postanowienie Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...] oraz poprzedzającą je uchwałę Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...]; 3. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...], działając na podstawie art. 123 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia z dnia [...] lutego 2007 r. T. Spółki z o.o. z siedzibą w W. oraz w wykonaniu uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej jako KRRiT) Nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. Przewodnicząca KRRiT postanowiła utrzymać w mocy swoje postanowienie Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie zawieszenia postępowania z wniosku T. Spółki z o.o. z siedzibą w W. z dnia [...] września 2005 r. o zmianę koncesji Nr [...] z dnia [..] marca 2002 r., poprzez dodanie w pkt. [...] koncesji nowego udziałowca tj. "P." S.A. z siedzibą w W., do czasu zakończenia postępowania o cofnięcie koncesji. Do wydania powyższych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: "T." Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako T.) uzyskała w dniu [...] kwietnia 2005 r. koncesję Nr [...] na rozpowszechnianie programu telewizyjnego o charakterze uniwersalnym pod nazwą "O.", przeznaczonego do powszechnego odbioru. W związku z wnioskiem T. z dnia [...] maja 2005 r. wydana została decyzja Nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r., w której utrzymano w mocy punkt [...] ww. koncesji, jednocześnie odmawiając wnioskodawcy uzupełnienia zapisów koncesyjnych o informację o nowym udziałowcu koncesjonariusza czyli "P." S.A. z siedzibą w W., która nabyła [...] udziałów ([...] %). T. złożyła skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie żądając m.in. uchylenia pkt. [...] koncesji (w szczególności pkt. [...]). Natomiast w dniu [...] września 2005 r. T. złożyła do KRRiT w trybie art. 155 k.p.a. wniosek o zmianę koncesji Nr [...], polegającą na dodaniu w pkt. [...] nowego udziałowca, tj. spółki "P." S.A. z siedzibą w W., posiadającego [...] % udziałów. Przewodnicząca KRRiT w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wydała postanowienie Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie zawieszenia postępowania w sprawie zmiany koncesji do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi T. na decyzję Przewodniczącej KRRiT z dnia [...] lipca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał w dniu 15 marca 2006 r. wyrok (sygn. akt VI SA/Wa 1939/05), w którym uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] oraz poprzedzającą ją uchwałę Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji Nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. W związku z treścią zapadłego wyroku Przewodnicząca KRRiT w dniu [...] marca 2006 r. podjęła z urzędu postępowanie w sprawie wniosku T. z dnia [...] września 2005 r. dotyczącego zmiany koncesji. W piśmie z dnia [...] czerwca 2006 r. strona wycofała swój wniosek z dnia [...] maja 2005 r. (nazwany wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy). Przewodnicząca KRRiT, działając na podstawie uchwały KRRiT Nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. umorzyła to postępowanie. W tej sytuacji do rozpatrzenia przez KRRiT pozostał wniosek koncesjonariusza z dnia [...] września 2005 r. o zmianę koncesji w trybie art. 155 k.p.a. W dniu [...] grudnia 2006 r. wyszły na jaw nowe okoliczności, związane z wynikami przeprowadzonych monitoringów w zakresie przestrzegania koncesyjnych zapisów programowych oraz reklamowych przez koncesjonariusza. Ponadto realizując wyznaczone przez przepisy ustawy o radiofonii i telewizji zadania i kompetencje Przewodnicząca KRRiT stwierdziła, że spełniona została przesłanka do wszczęcia postępowania o cofnięcie koncesji określona w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o radiofonii i telewizji tj. przejęcie bezpośredniej lub pośredniej kontroli nad działalnością nadawcy przez inną osobę. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przewodnicząca KRRiT uznała, iż nie jest możliwe rozstrzygnięcie wniosku z dnia [...] września 2005 r. do czasu zakończenia wszczętego postępowania o cofnięcie koncesji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lutego 2007 r. organ powołał się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w myśl którego zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wskazał także, iż według komentarza do art. 97 k.p.a. [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005 "innym organem" może być ten sam organ administracji publicznej w sytuacji, gdy prowadzi lub jest właściwy do prowadzenia innego, odrębnego przedmiotowo postępowania administracyjnego lub innego postępowania, w którym podejmowane jest rozstrzygnięcie (postanowienie NSA z dnia 25 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 1725/99, NSA 2001, nr 1, poz. 44). Dlatego też, zdaniem organu, w istocie tę część art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w której mowa o "innym organie", należy rozumieć jako "w innym postępowaniu", w tym także prowadzony przez ten sam organ administracji publicznej. T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. w złożonym zażaleniu wniosła o uchylenie postanowienia o zawieszeniu postępowania i domagała się rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2005 r. Zdaniem skarżącej to, iż wszczęto postępowanie o cofnięcie decyzji koncesyjnej nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie zmiany koncesji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przytoczony przepis mówi, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie "gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Taka okoliczność nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie, ponieważ rozpatrzenie wniosku o zmianę decyzji koncesyjnej przez dodanie udziałowca nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia "zagadnienia wstępnego" jakim w tym przypadku miałoby być wydanie decyzji w sprawie cofnięcia koncesji. Wszczęcie przez Przewodniczącą KRRiT postępowania w sprawie cofnięcia koncesji, nie stanowi zagadnienia wstępnego dla zasadności rozpatrzenia wniosku o wpisanie udziałowca w koncesji. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Przewodnicząca KRRiT postanowiła utrzymać w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2007 r. Odnosząc się do zarzutów strony zawartych w zażaleniu uznała je za bezzasadne. Podtrzymała swoje stanowisko w sprawie i ponownie wskazała, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego również przez ten sam organ w sytuacji, gdy jest właściwy do prowadzenia innego, odrębnego przedmiotowo postępowania administracyjnego, a takim jest postępowanie w sprawie cofnięcia koncesji, co znajduje odzwierciedlenie w doktrynie: "Innym organem" może być ten sam organ administracji publicznej w sytuacji, gdy prowadzi lub jest właściwy do prowadzenia innego, odrębnego przedmiotowo postępowania administracyjnego lub innego postępowania, w którym podejmowane jest rozstrzygnięcie. Zdaniem organu sama skarżąca określiła, "że postępowanie o cofnięcie koncesji, które toczy się przed Przewodniczącą KRRiT jest odrębnym postępowaniem od tego, które toczy się w sprawie rozpatrzenia wniosku o zmianę decyzji koncesyjnej poprzez wpisanie udziałowca". Natomiast zagadnieniem wstępnym określonym w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest w tym przypadku wynik postępowania o cofnięcie koncesji. Wynik tego postępowania jest znamienny dla postępowania o dokonanie zmiany koncesji. Na poparcie swego stanowiska organ ponownie powołał się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2000 r. , (sygn. akt I SA 1725/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 44). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona skarżąca wniosła o uchylenie wydanych postanowień o zawieszeniu. Podtrzymując swoje stanowisko w sprawie zarzuciła, że postępowanie o cofnięcie decyzji koncesyjnej nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania o zmianę koncesji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podniosła, iż w literaturze przedmiotu kwestię prejudycjalną opisuje się wyodrębniając w tym pojęciu jego cztery najistotniejsze składniki: 1) zagadnienie to powstaje w toku danego postępowania administracyjnego, 2) rozstrzygnięcie tej kwestii wpadkowej należy do innego organu lub sądu, 3) rozstrzygnięcie takiego zagadnienia musi poprzedzać rozpatrzenie "głównej" sprawy administracyjnej i wydanie decyzji, 4) winna istnieć zależność miedzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. W doktrynie prawa najbardziej istotnym elementem pojęcia zagadnienia wstępnego jest istnienie zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy "głównej" i wydaniem decyzji. Tym samym kwestia prejudycjalna winna być w związku bezpośrednim z rozstrzygnięciem sprawy "głównej". Jeśli w danej sprawie wyłania się zagadnienie wskazujące jedynie pośredni związek z rozstrzygnięciem sprawy "głównej", wówczas nie można zasadnie twierdzić, iż zagadnienie to jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Taka okoliczność zdaniem skarżącej ma miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ rozpatrzenie wniosku o zmianę decyzji koncesyjnej przez dodanie udziałowca nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia "zagadnienia wstępnego" jakim w tym przypadku miałoby być zdaniem Przewodniczącej KRRiT wydanie decyzji w sprawie cofnięcia koncesji. W odpowiedzi na skargę Przewodnicząca KRRiT podtrzymała swoje stanowisko w sprawie i wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazała, że jeżeli nastąpi cofnięcie koncesji to jej rozszerzenie stanie się bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną (postanowienie, akt, lub inną czynność z zakresu administracji publicznej) z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżone postanowienia Przewodniczącej KRRiT oraz poprzedzające je uchwały KRRiT naruszają prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu wydając postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie zmiany koncesji organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. a w szczególności art. 107 k.p.a. – poprzez brak należytego uzasadnienia wydanych postanowień. Zdaniem Sądu argumenty skarżącego dotyczące rzeczywistej zależności pomiędzy postępowaniem o zmianę koncesji w trybie art. 155 k.p.a. a postępowaniem w przedmiocie cofnięcia koncesji nie zostały poddane gruntownej analizie z uwzględnieniem cech charakterystycznych postępowania o cofnięciu koncesji, uregulowanego w ustawie z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 101, poz. 111). Jednocześnie organ w niewystarczającym stopniu uzasadnił swoje orzeczenia, poprzestając na stwierdzeniu, iż wynik postępowania o cofnięcie koncesji jest znamienny dla postępowania o zmianę koncesji, a zatem stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2001 r., sygn. akt I SA 2314/00, Lex nr 55746). Jednocześnie zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zachodzi w sytuacji, gdy w ramach stanu faktycznego stanowiącego podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej występuje jako jego element kwestia, której uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje rozpatrzenie sprawy administracyjnej, gdy jednocześnie do rozstrzygnięcia tej kwestii nie jest właściwy organ administracji rozpoznający sprawę administracyjną, lecz inny organ lub sąd ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietna 2000 r., sygn. akt V SA 1701/99, Lex nr 79244). W ocenie Sądu z uzasadnienia zaskarżonych postanowień nie wynikają żadne konkretne powody, dla których postępowanie o zmianę koncesji powinno być zawieszone i nie może się toczyć jednocześnie z postępowaniem o cofnięcie koncesji, które to postępowanie zostało wszczęte z przyczyn określonych w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o radiofonii i telewizji. Stosownie do tego przepisu koncesja może być cofnięta, jeżeli nastąpi przejęcie bezpośredniej lub pośredniej kontroli nad działalnością nadawcy przez inną osobę. Natomiast stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, iż w wypadku cofnięcia koncesji postępowanie o jej zmianę będzie bezprzedmiotowe nie może być zaakceptowane przez Sąd. Należy w tym miejscu zauważyć, że dokonane w wyniku przekształceń własnościowych przejęcie kontroli na działalnością nadawcy, jako przesłanka cofnięcia koncesji, może być realizowane bez konieczności formułowania w koncesji warunków odnoszących się do spraw właścicielskich w spółce koncesjonariusza (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2005r., sygn. akt VI SA/Wa 163/05, Lex nr 183659). Zdaniem Sądu brak pełnego odniesienia się do wyżej opisanych kwestii i pominięcie przez organ istotnych dla sprawy regulacji wynikających z ustawy o radiofonii i telewizji oraz z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie pozwala na pełne skontrolowanie legalności zaskarżonej decyzji. Aby rozstrzygnięcie to ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich elementów ustalonego stanu faktycznego sprawy. W szczególności chodzi tu o sprawę przejęcia udziałów w skarżącej spółce przez P. S.A. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ. Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż w toku ponownego postępowania organ winien – uwzględniając powyższe zastrzeżenia - szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko wyjaśniając rzeczywisty i faktycznie istniejący na gruncie realiów przedmiotowej sprawy związek przyczynowy zachodzący pomiędzy postępowaniem nadzwyczajnym toczącym się w trybie art. 155 k.p.a. o zmianę koncesji, wszczętym w związku z nabyciem udziałów w spółce przez inną osobę a postępowaniem zwykłym w przedmiocie cofnięcia koncesji z przyczyn określonych w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o radiofonii i telewizji tj. sprzedaży kontrolnego pakietu udziałów w spółce posiadającej koncesję. Należy podkreślić, iż oba postępowania zostały wszczęte w oparciu o to samo zdarzenie - fakt przejęcia pakietu kontrolnego udziałów przez P. S.A. z siedzibą w W. Na marginesie wskazać trzeba, iż błędne było pouczanie strony o przysługującym jej zażaleniu w wypadku, gdy orzeczenia Przewodniczącej KRRiT w myśl art. 127 § 3 k.p.a. mogą być zaskarżane jedynie przez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednakże Sąd uznał, iż uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie Sąd – działając w oparciu o przepis art. 152 cyt. ustawy – stwierdził, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu.