VI SA/Wa 1164/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska Asesor WSA Jakub Linkowski Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.) Protokolant Dominik Niewirowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi Spółki M. S.A. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zmian w operacie klasyfikacji gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 1. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Kierownik Urzędu Rejonowego w O. decyzją z dnia [...] lipca 1998 r. powołując się na art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 8 i 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów oraz art. 5 pkt 23 lit c ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 34 poz. 198), po rozpatrzeniu wniosku "M." S.A. S., orzekł o zmianie w operacie klasyfikacji gruntów obr. G. działki nr [...], w ten sposób, że w konturach gruntu ornego RIIIa i RIIIb wydzielonych w czasie gleboznawczej klasyfikacji gruntów – zmienić część powierzchni na RIVa, wydzielone kontury użytków leśnych LsV zmienić w całości na LzV (grunty zadrzewione i zakrzewione). W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w lipcu 1998 r. specjalista gleboznawca WBG i TR we W. sprawdził klasyfikację gruntów zgodnie z obowiązującymi przepisami i tabelą klas gruntów stanowiącą załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 1957 r. zmieniającego rozporządzenie z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. nr 5 poz. 21). Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych we W. w dniu [...].04.2001 r. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] lipca 1998 r. w części dotyczącej zmiany gruntów leśnych (LsV), wchodzących w skład działki nr [...], na grunty rolne (LzV). W uzasadnieniu wniosku wskazano, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a takim celem jest eksploatacja złoża, może być dokonana jedynie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a nie na podstawie przepisów prawo geodezyjne i kartograficzne. O ustawowym wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele eksploatacyjne Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w dniu [...].04.1998 r. powiadomiła wnioskującą o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji gruntów leśnych Spółkę z o.o. "P." w G.. Kwestionowaną decyzję Dyrekcja Lasów otrzymała dopiero [...].03.2001 r. z Nadleśnictwa H., które prowadząc kontrolę na tym terenie uzyskało ją od Spółki jako dowód na prowadzenie eksploatacji, zgodnie z prawem. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. po rozpatrzeniu wniosku odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1998 r. wprowadzającej zmiany w operacie klasyfikacji gruntów na części działki [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przedmiotowa działka nie spełnia warunków określonych w art. 3 ustawy o lasach oraz art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż od 1961 r. przeznaczona jest na cele eksploatacji granitu, a nie na cele produkcji leśnej. Według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego [...] marca 1992 r. działka położona jest wewnątrz obszaru górniczego S. Kamieniołomów Drogowych. Ponadto działka nie jest ujęta w planach urządzania lasu. Nie spełnia kryteriów zaliczenia jej do lasów. W wyniku odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...].11.2001 r. uchylił zaskarżaną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1998 r. W uzasadnieniu stwierdził, że dokonano kontrolnego badania klasyfikacyjnego i w jego wyniku stwierdzono prawidłowość zaliczenia konturu klasyfikacyjnego 170 LzV. Drugi z konturów określany pierwotnie jako LsV (po zmianie klasyfikacji nr [...] LzV) jest zdegradowany i stanowi drogę dojazdową. Sprawozdanie z klasyfikacji zawarte w protokole z [...] lipca 1998 r. pozwala przyjąć, że klasyfikacja została sporządzona prawidłowo dla wszystkich konturów. Pierwotnie omyłkowo zaliczono oba kontury do gruntów leśnych, czego potwierdzeniem jest, że nie zostały ujęte w planach urządzania lasu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...].02.2003 r. po rozpatrzeniu odwołania uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2002 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego rozpoznając po raz trzeci wniosek decyzją z dnia [...] marca 2003 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1998 r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał stanowisko, że pierwotnie błędnie zostały zaklasyfikowane kontury na działce [...] jako las, bowiem w 1961 r. teren ten włączono do obszaru górniczego, co znalazło potwierdzenie w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ustalenia planu rozstrzygają o przeznaczeniu gruntów. Od decyzji tej odwołanie wniosła Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych. W odwołaniu podnosi, że część działki [...] jest gruntem leśnym, co potwierdziło badanie stanu faktycznego na gruncie w dniu [...] maja 2002 r., część zaś w wyniku eksploatacji została przekształcona. Grunt leśny na cele nieleśne można przeznaczyć tylko w oparciu o przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z wszelkimi tego konsekwencjami, a więc zmianą przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i wyłączeniem z produkcji z określeniem obowiązków wyłączenia. Dopiero wówczas grunt przestaje być leśny. Odwołujący się powołał się na stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zajęte w decyzji z dnia [...] lutego 2003 r., że przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne nie może skutkować ponowną klasyfikacją gruntu bądź, jak w okolicznościach niniejszej sprawy obniżeniem klasy bonitacyjnej i zmianą użytku leśnego na grunty zadrzewione i zakrzewione bez przeprowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 oraz 156 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] lipca 1998 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zmiany istniejącej klasyfikacji gleboznawczej powinny być poprzedzone terenowymi badaniami zgodnie z przepisem § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4.06.1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. nr 19 poz. 97 ze zm.). Dokonując w przedmiotowej sprawie zmiany gruntu leśnego Ls na grunt zadrzewiony i zakrzewiony Lz nie dopełniono wymogu wynikającego z § 6 i 7 wymienionego rozporządzenia. Kontrola terenowa ustaleń klasyfikacyjnych winna być przeprowadzona bezpośrednio po dokonanych zmianach w użytkach i w klasyfikacji, a została dokonana dopiero po [...] latach od wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...].07.1998 r., kiedy stan faktyczny sprawdzanych użytków uległ już przekształceniu wskutek eksploatacji kopalin. Powoływanie się na popełnienie istotnego błędu w pierwotnej klasyfikacji nie zostało należycie udokumentowane. Zmiana tej klasyfikacji na wniosek Spółki nie została poprzedzona sporządzeniem na tę okoliczność wymaganej dokumentacji. Oznacza to, że zmiana w pierwotnej klasyfikacji gruntów nie została dokonana zgodnie z obowiązującym prawem. Potwierdza to brak w dokumentacji poświadczenia Urzędu Gminy o wyłożeniu zmienionej mapy klasyfikacyjnej z naniesionymi zmianami do publicznego wglądu, co stanowi naruszenie § 6 ust. 2 cytowanego rozporządzenia. Nadto organ wskazał, że według tego rozporządzenia, w przypadku stwierdzenia istotnych błędów w klasyfikacji, prezydium wojewódzkiej rady narodowej podejmuje uchwałę o przeprowadzeniu ponownej klasyfikacji gruntów na terenie części lub całej wsi. Oznacza to w ocenie organu, że dokumentacja klasyfikacyjna na okoliczność dokonanych zmian w klasyfikacji sporządzona została wadliwie z naruszeniem obowiązujących przepisów w sprawie klasyfikacji. Organ stwierdził, że zmiany w klasyfikacji gruntów z pominięciem wymogów zawartych w przepisach regulujących sprawy klasyfikacji są niedopuszczalne, wskazują na próbę omijania przepisów wynikających z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z której wynika obowiązek ponoszenia opłat i należności z tytułu ich wyłączenia na cele nierolne i nieleśne. Jest to naruszenie zdaniem organu art. 11 i 12 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych wniosła Spółka Akcyjna M., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarga nie sprecyzowała konkretnych zarzutów. W obszernym uzasadnieniu skargi Spółka wywodzi, że organ był uprawniony do dokonania władczych rozstrzygnięć w zakresie klasyfikacji gleboznawczej na jej wniosek zwłaszcza, że od 1961 r. przedmiotowy grunt wszedł w skład obszaru górniczego i od tej daty nie jest możliwe określenie go jako gruntu przeznaczonego do produkcji leśnej. Nadto podnosi, że decyzja o zmianie klasyfikacji gruntu została prawidłowo oparta o przepisy ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, gdyż nie istniała żadna inna podstawa prawna do wydania decyzji w sytuacji, gdy działka [...] nie stanowiła lasu czy też gruntu leśnego. Skarżąca Spółka twierdzi, że kwestionowana decyzja zmieniła błędną klasyfikację gruntów i nie istniał obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż grunt ten wcześniej został przeznaczony na cele górnicze. Odnosząc się do wymogów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4.06.1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów Spółka stwierdziła, że nie można zaakceptować stanowiska, że tylko w przypadkach wymienionych w rozporządzeniu możliwe jest dokonanie zmiany klasyfikacji gruntów. Zarzuca wadliwość decyzji, która jej zdaniem wskazuje na niezgodność z prawem dwóch aktów prawnych tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji Ministra Komunikacji, które to akty zmieniły przeznaczenie gruntu leśnego na górniczy. Uchylenie tych aktów nie może nastąpić w drodze stwierdzenia nieważności decyzji KUR z [...] lipca 1998 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn, niż te które podniosła skarżąca Spółka. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153. 1270) nie jest związany zarzutami i granicami skargi. Przede wszystkim należy podkreślić, że kontrolowana decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie to jest jednym z trybów nadzwyczajnych, umożliwiających wzruszenie decyzji ostatecznej. Jest to samodzielne postępowania administracyjne, w którym organ nadzoru na wniosek lub z urzędu bada jedynie czy nie zachodzi jedna z przyczyn nieważności określonych w art. 156 § 1 kpa i nie rozstrzyga żadnej innej kwestii. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco wyliczone w art. 156 § 1 kpa i jest niedopuszczalne odwoływanie się do innych podstaw, niż wymienione w tym przepisie. Stwierdzenie nieważności decyzji, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w 156 § 1 kpa. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ustalenie czy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] lipca 1998 r. zmieniająca klasyfikację gruntów na części działki [...] jest dotknięta wadą nieważności. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych wywodzi, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. działający w imieniu wojewody trzykrotnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do trybu wydania decyzji i jej zgodności z obowiązującym prawem, a jedynie wykazywał, że część działki [...] nie stanowi lasu w rozumieniu ustawy o lasach i że pierwotnie błędnie były sklasyfikowane dwa kontury na działce jako grunty leśne Ls. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpoznaniu odwołania orzekł reformatoryjnie. Uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji KUR z dnia [...] lipca 1998 r. zmieniającej klasyfikację gleboznawczą części działki uznając, że jest wadliwa, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów. Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 00.100.1086) w art. 22 ust. 1 stanowi, że gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Ustawa upoważnia właściwego ministra dla rozwoju wsi do wydania rozporządzenia określającego sposób i tryb przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych w ustawie pozostają w mocy dotychczasowe przepisy, jeżeli nie są z nią sprzeczne (art. 59). Do dnia wydania zaskarżonej decyzji Minister nie wydał rozporządzenia wykonawczego regulującego tryb przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji. Kwestionowana decyzja KUR z dnia [...] lipca 1998 r. w podstawie prawnej powołuje art. 22 cyt ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 8 i 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów. Przeprowadzenie klasyfikacji gruntów jest procesem złożonym, wymagającym określonego postępowania. Zasady i tryb postępowania w tego rodzaju sprawach określa przywołane w podstawie prawnej decyzji rozporządzenie. Badając w postępowaniu nieważnościowym zgodność kwestionowanej decyzji z obowiązującym prawem organ miał obowiązek ustalić, czy tryb postępowania określony w rozporządzeniu został zachowany. Rozporządzenie to zostało wydane w innej rzeczywistości gospodarczej i przed reformą administracji. Interpretując przepisy tego rozporządzenia należało odnosić je do sytuacji z daty wydania decyzji. Organ nadzoru zajął stanowisko, że KUR dokonał zmiany klasyfikacji gruntu nie dopełniając wymogów wynikających z rozporządzenia i wskazał na naruszenie § 2, 6 i 7 tego rozporządzenia. W ocenie organu oznacza to, że zmiany klasyfikacji gruntu dokonano niezgodnie z obowiązującym prawem. Wskazując na powyższe naruszenie nie zajął stanowiska czy § 2 rozporządzenia wylicza wyczerpująco sytuacje, w których organ przeprowadza gleboznawczą klasyfikację, czy jest to wyliczenie przykładowe jak twierdzi skarżąca Spółka, jak również czy projekt klasyfikacyjny może opracować każdy posiadający uprawnienia, czy tylko klasyfikator wskazany przez uprawniony organ i kto jest uprawniony do dokonania kontroli na gruncie o jakiej mowa § 7 rozporządzenia. Powołał się natomiast na brak uchwały prezydium wojewódzkiej rady narodowej o ponownym przeprowadzaniu klasyfikacji gruntu w przypadku stwierdzenia istotnych błędów w dotychczas obowiązującej klasyfikacji. Jest to zapewne pomyłka organu. Chodziło jak można sądzić o uchwałę właściwego organu, który przejął kompetencje po prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Interpretując przepisy należało wskazać organy, które w dacie wydania decyzji były kompetentne w sprawach z zakresu klasyfikacji gruntu. Organy nadzoru przyjęły dowolnie, że podstawą zmiany klasyfikacji gruntu był błąd w pierwotnej klasyfikacji. Kwestionowana decyzja w podstawie prawnej nie wskazuje przepisu stanowiącego podstawę dokonanej zmiany, a jedynie w uzasadnieniu stwierdza, że klasyfikację sprawdził uprawniony specjalista co ma miejsce w każdym przypadku zmiany. Powołuje się też na wniosek Spółki, który to wniosek mógł jak się wydaje stanowić jedynie sygnalizację o potrzebie uruchomienia postępowania w sprawie zmiany klasyfikacji gruntu. W uzasadnieniu decyzji organ wskazując na naruszenie prawa nie zawarł oceny, czy naruszenie to ma charakter rażący. Nie jest też całkiem jasne, czy miał na uwadze tylko naruszenie trybu postępowania (prawa procesowego), czy także prawa materialnego (przytoczył art. 11 i 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), które to przepisy dotyczą odrębnego postępowania administracyjnego. Nie każde naruszenie prawa uznaje się za rażące, ale tylko takie, gdy jego skutków nie można zaakceptować z punktu widzenia praworządności. Orzecznictwo sądowe, dotyczące nieważności decyzji administracyjnych przyjmuje, że nie tylko naruszenie prawa materialnego, ale również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych może być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Sugerując, że Spółka składając wniosek o zmianę klasyfikacji gruntu zmierzała do ominięcia prawa tj. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wyjaśniono związku pomiędzy Spółką z o.o. P. G. [...], a Spółką S.A. M.. Pismo, na które powołuje się Dyrekcja Lasów z dnia [...].04.1998 r. zostało skierowane do Spółki P. w związku ze złożeniem przez nią wniosku o wyłączenie [...] ha gruntu z użytkowania leśnego z działki nr [...]. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej Spółki podniósł, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie jest organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Geodezji i Kartografii działającego w imieniu wojewody – w przedmiocie klasyfikacji gleboznawczej. Jako organ właściwy wskazał Głównego Geodetę Kraju. Zarzut ten zdaniem sądu nie jest zasadny. Gleboznawcza klasyfikacja gruntów w ramach działów administracji rządowej należy do działu rozwój wsi, zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 4.09.1994 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. 03.159.1548), zaś dział ten podlega na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 29.03.2002 r. (Dz. U. 02.32.305) Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji został powołany wskazany przepis art. 23 cyt. ustawy. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 02.153.1270) orzeczono jak w sentencji.