VI SA/Wa 1164/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2010 r. sprawy ze skargi A. W. i A. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Komendant Główny Policji utrzymał w mocy swoją własną decyzję z dnia [...] marca 2010 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Policji z dnia [...] marca 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Rejonowego Policji z dnia [...] grudnia 2007 r. o nałożeniu na [...] s. c. A. W. i A. W. kary pieniężnej za naruszenie przepisów o wykonywaniu transportu drogowego. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] sierpnia 2007 r., w W. przy ul. [...] róg ul. [...] dokonano kontroli samochodu osobowego marki [...] o nr rejestracyjnym [...]. Pojazdem kierował A. D.. Kierujący posiadał wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wystawiony na [...] s. c. W trakcie kontroli stwierdzono naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, poprzez umieszczenie na dachu pojazdu urządzenia technicznego -lampy z napisem "[...]" i emblematem marki [...]. Stwierdzono również zamontowanie taksometru fiskalnego, jak również umieszczenie na bokach pojazdu napisu reklamowego [...]. W czasie kontroli, kierujący pojazdem okazał wypis nr [...] z licencji nr [...], wystawionej na [...] s.c., na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, ważnej do dnia [...] grudnia 2054 r. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Komendant Rejonowy Policji [...] nałożył na [...] s.c. karę pieniężną w kwocie 15 000 zł. za wykonywanie przewozu okazjonalnego osób z naruszeniem zakazów wynikających z art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. nr 204 z 2004 r. poz. 2088 z późn. zmianami, zwana dalej u.t.d.). Po wniesieniu odwołania od powyższej decyzji Komendant Policji Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania. W uzasadnieniu tego Postanowienia organ wskazał, iż brak prawidłowego oznaczenia strony w tym rozstrzygnięciu nie pozwala zakwalifikować tego pisma jako decyzji administracyjnej, wobec czego niedopuszczalne jest wniesienie odwołania od pisma nie posiadającego cech decyzji administracyjnej. [...] grudnia 2007 r. organ I instancji wydał decyzję nakładającą na [...] s. c. karę pieniężną w kwocie 15.000 złotych za stwierdzenie wykonywania przewozu okazjonalnego osób z naruszeniem zakazów wynikających z art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. nr 204 z 2004 r. poz. 2088 z późn. zmianami, zwana dalej u.t.d.). Na skutek wniesionego odwołania powyższa decyzja została utrzymana w całości w mocy decyzją Komendanta Policji z dnia [...] marca 2008 r. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. W. i A. W., zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 u.t.d. oraz art. 7, 10 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1359/08 oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd m.in. wskazał na wydanie rozstrzygnięcia z dnia [...] września 2007 r. oraz postanowienia z dnia [...] listopada 2007 r. Skargę kasacyjną wywiedli A. W. i A. W.. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r. oddalił skargę kasacyjną (sygn. akt II GSK 252/09) . Wnioskiem z dnia [...] lutego 2010 r. A. W. i A. W. wspólnicy spółki cywilnej [...] wystąpili do Komendanta Głównego Policji o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Policji z dnia [...] marca 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Rejonowego Policji z dnia [...] grudnia 2007 r. jako obarczonych wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Komendant Główny Policji decyzją z [...] marca 2010 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Policji z dnia [...] marca 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Rejonowego Policji z dnia [...] grudnia 2007 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał art. 157 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że przeprowadził kontrolę formalną wniosku i uznał, że Sąd już zbadał decyzję pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego, a oddalając skargę uznał, że kontrolowana decyzja nie posiada wad, także tych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Badanie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji stanowiłoby w istocie naruszenie zasady res iudicata. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyli A. W. i A. W.. W uzasadnieniu wskazywali, że podniesione przez nich zarzuty wobec decyzji nie były rozpatrywane przez Sąd, a granice przedmiotowe powagi rzeczy osądzonej są wyznaczone przez rzeczywisty zakres rozstrzygnięcia zawarty w wyroku. Komendant Główny Policji decyzją z [...] kwietnia 2010 r. utrzymał w mocy swoją własną decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że przedmiotem rozpoznania Sądu była decyzja Komendanta Policji. Sąd był zobowiązany zbadać ją w całości pod względem zgodności z prawem materialnym i procesowym. Zatem Sąd zbadał już, czy decyzja nie jest obarczona którąś z wad z art. 156 § 1 k.p.a. Obecnie badanie podstaw do stwierdzenia nieważności spowodowałoby zakwestionowanie wyroku Sądu i naruszało powagę rzeczy osądzonej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. W. i A. W. – wspólnicy spółki cywilnej [...]. Zarzucili jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w stosunku do spółki cywilnej, a więc podmiotu, który nie posiada osobowości prawnej. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2010 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2010 r. oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Policji z dnia [...] marca 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. W uzasadnieniu skargi podnieśli argumenty merytoryczne uzasadniające w ich ocenie nieważność decyzji, których dotyczył ich wniosek o stwierdzenie nieważności. Wskazywali, że te kwestie nie były wcześniej podnoszone, nie były przedmiotem rozpoznania Sądu, zatem nie stały się przedmiotem rozstrzygnięcia, zaś powaga rzeczy osądzonej obejmuje faktyczny przedmiot rozstrzygnięcia. Podnosili także, iż Komendant Policji w istocie pozostawił bez rozpoznania jej zarzuty skutkujące nieważnością zaskarżonych decyzji. W odpowiedzi na skargę Komendant Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Badając zaskarżone decyzje w powyższy sposób Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, skarga jest więc nieuzasadniona. Rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej wymaga udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy dopuszczalna jest kontrola decyzji administracyjnej w nadzwyczajnym postępowaniu wewnątrzadministracyjnym, jeżeli decyzja ta była już wcześniej poddana kontroli sądowoadministracyjnej w dwóch instancjach. W ocenie Sądu na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć przecząco. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Każde orzeczenie sądu ma indywidualną skuteczność, która zależy od tego, w jaki sposób rozstrzyga ono o losach zaskarżonego aktu administracyjnego. Wyrok oddalający skargę na decyzję administracyjną oznacza, że zaskarżona decyzja zostaje mocą tego orzeczenia utrzymana w mocy, jako zgodna z prawem. Sąd oddala skargę, jeżeli decyzja nie naruszała prawa w zakresie określonym art. 145 p.p.s.a. Istotną treścią wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną jest ustalenie, że decyzja nie była prawnie wadliwa z punktu widzenia kryteriów zgodności z prawem określonych w art. 145 p.p.s.a. (por. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. Tadeusza Wosia, wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, s. 513 i n.). Decyzja administracyjna na skutek wyroku oddalającego skargę staje się prawomocna. Decyzja prawomocna, po wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę, nie może być już zmieniona lub uchylona w trybach nadzwyczajnych przewidzianych dla decyzji prawnie wadliwych, bowiem została już ona mocą orzeczenia sądowego uznana za niewadliwą. Prawomocność decyzji utrzymanej w mocy przez sąd administracyjny zamyka organom administracji i podmiotom mającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania wewnątrzadmnistracyjnego możliwość stwierdzenia nieważności tej decyzji. Pamiętać należy, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi i ma obowiązek badania, niezależnie od treści skargi, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Powyższe stanowisko zostało zaaprobowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 468/07 (Lex 505294) wyjaśnił, że "Podmioty wymienione w art. 170 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są faktem i treścią orzeczenia związane, co skutkuje uwzględnieniem prawomocnego wyroku w wydanych rozstrzygnięciach, gwarantując zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych. Tak więc sformułowany w powołanym przepisie pozytywny skutek prawomocności wyroku sądowego statuujący jego moc erga omnes wyłącza możliwość uruchomienia wewnątrzadministracyjnego postępowania kontrolnego przez organy administracji publicznej. Nie mogłaby bowiem w tym postępowaniu zapaść inna decyzja niż wyrok sądu administracyjnego." Przenosząc rozważania powyższe na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że decyzja z dnia [...] grudnia 2007 r. i [...] marca 2008 r. w przedmiocie kary pieniężnej za niestosowanie się do zakazów wynikających z art. 18 ust. 5 u.t.d. zostały poddane kontroli sądowej pod względem zgodności z prawem. Oddalając skargę na te decyzje Sąd I instancji potwierdził, że kontrolowane decyzje były niewadliwe, a w szczególności, że nie zawierały wad kwalifikowanych objętych art. 156 § 1 k.p.a., których istnienie Sąd bada z urzędu. Wbrew zarzutom skargi Sąd I instancji brał pod uwagę istnienia rozstrzygnięcia Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] września 2007 r., a także Postanowienie Komendanta Policji [...] listopada 2007 r., bowiem wskazywał te rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku. Fakt, iż skarżąca nie podnosiła zarzutów dotyczących nieważności postępowania nie może przesądzać o tym, iż Sąd nie brał ich pod uwagę z urzędu. W ocenie Sądu również bezpodstawne są wywody skargi wskazujące na brak kontroli sądu w zakresie adresata decyzji. Sentencja Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2008 r. wskazuje, iż Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji. Wnosząc skargę kasacyjną strona poddała wyrok I instancji kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny, działając w zakresie oznaczonym podstawami kasacyjnymi wskazanymi przez stronę, skontrolował zaskarżony wyrok i oddalił skargę kasacyjną. W tym stanie rzeczy organ administracji zasadnie uznał, że nadzwyczajna kontrola decyzji już raz skontrolowanych w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest niedopuszczalna i nie naruszył prawa odmawiając na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. W sytuacji, kiedy z powodu niedopuszczalności zasadna jest odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, organ nie bada istnienia podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności, zatem zarzuty dotyczące niezbadania sprawy merytorycznie nie są uzasadnione. Skoro niedopuszczalna była kontrola w trybie nadzwyczajnym decyzji utrzymanej w mocy przez Sąd, to żadne zarzuty dotyczące tej decyzji nie mogły być przez organ rozważane. Zarzuty skargi są zatem nieuzasadnione, a zaskarżone decyzje odpowiadają prawu. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.