VI SA/Wa 117/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Asesor WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi G. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...]lutego 2005 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej G. C. kwotę 1 553 (jeden tysiąc pięćset pięćdziesiąt trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. G. C. wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w łącznej wysokości 8 450 zł. Z przedstawionych przez organ akt administracyjnych wynika, iż w dniu [...] listopada 2004 r. na drodze krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli samochód marki [...] o nr rej. [...] stanowiący własność G. S.A. z siedzibą w G. Kierowca T. L. okazał w trakcie kontroli wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy Spółki G., zaświadczenie, że jest zatrudniony w firmie "J." J. C., oraz wykresówki za dni [...],[...],[...]-[...]listopada 2005 r. Inspektorzy transportu drogowego stwierdzili, że okazane przez kierowcę wykresówki nie są przystosowane do typu tachografu zamontowanego w tym pojeździe oraz nie ma na nich wypisanego imienia kierowcy. Pismem z dnia [...] listopada 2004 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił G. S.A. o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z przeprowadzoną kontrolą wzywając ją jednocześnie do złożenia wyjaśnień na jakiej zasadzie następuje rozliczenie wykonywania transportu przez firmę "J." J. C. G. S.A. w piśmie z dnia [...] grudnia 2004 r. skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego poinformowała, że ma zawartą umowę z G. C., prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą U., na świadczenie usług powierzonym środkiem transportu. Na podstawie tej umowy G. C. świadczy na rzecz G. S.A. usługę transportową – kierowania powierzonym środkiem transportu w postaci ciągnika siodłowego z naczepą. Strony rozliczają się za wykonane usługi na podstawie stawek ryczałtowych określonych w załączniku do tej umowy. Kierowca T. L., który kierował kontrolowanym pojazdem jest pracownikiem G. C., natomiast w czasie kontroli okazał nieaktualne zaświadczenie, że jest zatrudniony w firmie u P. J. C. Pełną odpowiedzialność za ewentualne naruszenie przepisów ponosi więc wyłącznie przedsiębiorca świadczący, w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, usługi na rzecz G. S.A. Organ powinien w tej sytuacji zwrócić się o złożenie wyjaśnień do przedsiębiorcy G. C. (do pisma załączono kopię umowy z dnia [...] sierpnia 2004 r. o świadczenie usług powierzonym środkiem transportu zawartą pomiędzy G. S.A. i G. C.). Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzył postępowanie wobec G. S.A. Jednocześnie pismem z dnia [...] stycznia 2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego poinformował G. C. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą U. o wszczęciu postępowania administracyjnego w stosunku do niej wzywając ją do przedstawienia wypisu z licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy. Skarżąca w odpowiedzi na to zawiadomienie w piśmie z dnia [...] stycznia 2005 r. wyjaśniła, że prowadzona przez nią działalność polega na świadczeniu usług kierowania pojazdami podmiotów posiadających licencje transportowe, zarówno osobiście, jak też przez zatrudnionych przez nią pracowników. Osobiście nie prowadzi natomiast działalności w zakresie transportu drogowego, a więc nie musi posiadać licencji. Usługę kierowania pojazdami wykonuje natomiast na podstawie zawartej umowy. Taka forma świadczenia usług na rzecz podmiotu posiadającego licencję na wykonywanie transportu drogowego jest powszechnie znana i akceptowana. Kwestie te były wyjaśniane w trakcie szkoleń prowadzonym przez inspektorów transportu drogowego, którzy zaakceptowali taki sposób świadczenia usług. Skarżąca załączyła do tego pisma zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, umowę o pracę zawartą z kierowcą T. L. oraz umowę o świadczenie usług powierzonym środkiem transportu zawartą z G. S.A. Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą karę pieniężną w łącznej wysokości 8 450zł (w tym karę 8 000 zł na podstawie lp. 1.1.1. załącznik do ustawy o transporcie drogowym - za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji; karę 300 zł na podstawie lp. 1.11.10. ust. 2 lit. c załącznika do ustawy o transporcie drogowym - za posługiwanie się niewłaściwym typem wykresówek oraz karę 150 zł na podstawie lp. 1.11.11. ust. 4 lit. a załącznika do ustawy o transporcie drogowym - za brak wpisanego imienia kierowcy na wykresówkach). Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. W odwołaniu zarzuciła, że nie prowadzi działalności w zakresie transportu drogowego lecz jedynie świadczy usługi kierowania, za pośrednictwem zatrudnionych pracowników, pojazdami będącymi własnością G. S.A. Podniosła przy tym, że nie ma tytułu prawnego do powierzanego jej środka transportu, a więc nie mogłaby wystąpić o wydanie licencji na wykonywanie transportu drogowego. Licencję posiada G. S.A., który wykonuje usługi transportu drogowego, natomiast ona świadczy usługi kierowania pojazdem na rzecz tej Spółki, a potwierdzeniem tego jest treść wystawianych przez nią faktur VAT (na potwierdzenie załączyła kopię takiej faktury). Według skarżącej taka forma działalności jest dopuszczalna, a potwierdził to w czasie szkoleń organizowanych przez M. pracownik Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego. Skarżąca zarzuciła ponadto, że organ I instancji nie uwzględnił treści jej zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej oraz treści dokumentu REGON, z których wynika, że prowadzi ona działalność na rzecz określonego podmiotu, w tym wypadku na rzecz G. S.A. Zarzut odnośnie posługiwania się niewłaściwym typem wykresówek także jest niezasadny, gdyż w punkcie sprzedaży poinformowano, iż są one prawidłowe. Brak wpisanego imienia kierowcy na wykresówce nie wyklucza natomiast możliwości identyfikacji kierowcy na podstawie wpisanego na niej nazwiska kierowcy. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że przedstawiona przez skarżącą umowa wskazuje, iż świadczyła ona usługi transportowe powierzonym środkiem transportu, a więc powinna posiadać licencję. Z wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nie wynika natomiast, że prowadzi ona działalność w zakresie świadczenia usług kierowania pojazdami. Usługa kierowania pojazdami ma ściśle osobisty charakter i może ją wykonywać tylko osoba bezpośrednio kierująca pojazdem. Na okazanych w trakcie kontroli wykresówkach nie było natomiast wpisanego imienia kierowcy, a okazane wykresówki nie były przeznaczone do zainstalowanego w pojeździe typu urządzenia kontrolnego, co stanowiło naruszenie przepisów rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 4, 5, 6 i 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, art. 65 § 1 i 2 kc oraz art. 75, 80 i 86 kpa wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podtrzymała stanowisko, że wykonywała na rzecz G. S.A. usługę kierowania pojazdami zarzucając, że Główny Inspektor Transportu Drogowego dokonał nadinterpretacji umowy zawartej przez nią z tą Spółką. Gdyby przyjąć natomiast interpretację organu to musiałaby posiadać licencję na wykonywanie transportu drogowego samochodami G. S.A., a licencję na te samochody posiadała już ta Spółka, nie można wiec było wydać drugiej licencji na te same samochody. Ponadto Spółka G. sama zawierała wszelkie umowy dotyczące zasad dokonywania transportu, miejsca dostarczenia towaru i kontrahenta, natomiast usługi świadczone przez skarżącą w ramach prowadzonej działalności gospodarczej ograniczały się do kierowania pojazdem na trasie przez osobę mającą do tego uprawnienia. Skarżąca zarzuciła, że organ nie wziął pod uwagę treści art. 65 § 1 i 2 kc, a więc rzeczywistej woli stron umowy. Należy bowiem rozdzielić usługę transportu drogowego świadczoną przez G. S.A. od usług kierowania pojazdem świadczonych przez nią. Inna interpretacja doprowadziłaby natomiast do sytuacji, że za wykonującego transport drogowy należałoby uznać każdego kierowcę jadącego danym pojazdem. Jeżeli organ miał wątpliwości, co do treści umowy łączącej ją z G. S.A. to powinien przeprowadzić dodatkowe dowody w postaci zeznań świadków oraz przesłuchania stron. Zarzuty odnośnie wykresówek też są nieuzasadnione, gdyż przy zakupie wykresówek poinformowano, że są one prawidłowe, a brak wpisanego imienia kierowcy na wykresówce pozwala na jego identyfikację na podstawie wpisanego nazwiska. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponownie stwierdził, że skarżąca nie świadczyła usług kierowania pojazdem, lecz wykonywała transport drogowy. Organ w toku postępowania administracyjnego dokonał natomiast starannych ustaleń faktycznych, przeprowadzając wszelkie niezbędne dowody i stosownie do tego stosując obowiązujące przepisy, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne powołane są do badania legalności, czyli zgodności zaskarżonych decyzji lub postanowień z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji lub postanowienia. Sąd administracyjny nie bada natomiast celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organy administracji obu instancji nie wyjaśniły dostatecznie stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy naruszając tym samym zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa. Zgodnie z art. 7 kpa organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Art. 77 § 1 kpa nakłada natomiast na organ administracji obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W niniejszej sprawie organy administracji obu instancji uznały, iż treść umowy z dnia [...] sierpnia 2004 r. zawartej pomiędzy skarżącą, a G. S.A. wskazuje jednoznacznie, iż skarżąca wykonywała na rzecz tej Spółki usługę transportu drogowego. Art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym stanowi natomiast, że podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. W ocenie Sądu organy administracji nie wyjaśniły jednak w toku postępowania administracyjnego sposób dostateczny, co było przedmiotem umowy zawartej między stronami, a w konsekwencji jakie usługi świadczyła skarżąca w oparciu o tę umowę na rzecz G. S.A. Zgodnie z art. 65 § 2 kc w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Wykładnia, na dokonanie której pozwala art. 65 § 2 kc, ma więc za zadanie odnalezienie rzeczywistego celu umowy i zgodnej woli stron, niezależnie od zawartych w niej sformułowań. Oznacza to, że w skrajnych wypadkach może powstać sytuacja, w której odnaleziona w wyniku wykładni treść umowy pozostanie w sprzeczności z wyraźnym jej brzmieniem. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 maja 2005 r. V CK 655/04 stwierdził, że wykładni umów należy dokonywać w dwóch fazach. W pierwszej fazie należy ustalić rzeczywiste ukonstytuowanie się znaczenia między stronami, a zatem czy obie strony przypisywały oświadczeniom woli takie samo znaczenie. Na tym etapie decydujące jest zatem kryterium subiektywne. Dopiero gdy okaże się, że strony nie przyjmowały takiego samego znaczenia oświadczenia woli, należy przejść do drugiej fazy i stosować kryteria obiektywne, a zatem sens oświadczenia woli ustalać na podstawie przypisania normatywnego, czyli jak adresat ten sens rozumiał i rozumieć powinien. Z § 1 umowy z dnia [...] sierpnia 2004 r. zawartej pomiędzy G. C., a G. S.A. wynika, że skarżąca zobowiązała się do świadczenia usług transportowych powierzonym jej przez usługobiorcę środkiem transportu. Z § 2 tej umowy wynika jednak, że skarżąca mogła wykonywać usługi powierzonym jej środkiem transportu tylko na rzecz Spółki G. Ponadto skarżąca zobowiązała się do pokrycia wszelkich szkód wyrządzonych Spółce G. związanych z kierowaniem pojazdu bez wymaganych uprawnień, w stanie nietrzeźwym, po użyciu środków odurzających oraz w innych wypadkach. W § 3 natomiast zobowiązała się do przestrzegania obowiązujących przepisów z zakresu transportu drogowego rzeczy, a w szczególności z zakresu czasu pracy kierowców oraz dozwolonych ilości przewożonego ładunku. Gdyby skarżąca miała wykonywać na podstawie tej umowy usługę transportową na rzecz G. S.A. to ponosiłaby bezpośrednio sama odpowiedzialność za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oraz o czasie pracy kierowców, a więc takie zapisy w umowie byłby zbędny. Zapisy te mogą więc wskazywać na to, że skarżąca w ramach tej umowy miała tylko udostępniać Spółce G. swoich kierowców, do wykonywania przez tę Spółkę transportu drogowego. Całkowicie pominięta została natomiast przez organy administracji kwestia, że kierowca T. L. w momencie zatrzymania do kontroli okazał wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy Spółki G. Spółka G. w swoim piśmie nie wyjaśniła, dlaczego kierowca T. L., zatrudniony w innej firmie, miał przy sobie i posługiwał się wypisem z jej licencji. Ponadto należy zwrócić uwagę na fakt, że przedstawiona przez skarżącą faktura VAT z dnia [...] listopada 2004 r. została wystawiona dla G. S.A. za usługę kierowania określonym pojazdem, a nie za usługę transportową. W przestawionym przez skarżącą wypisie z ewidencji działalności gospodarczej jako przedmiot działalności gospodarczej wpisana jest "działalność jednoosobowych podmiotów gospodarczych prowadzących działalność gospodarczą wyłącznie na rzecz jednego podmiotu". Z treści tego wpisu nie wynika jaki rodzaj działalności wyłącznie na rzecz jednego podmiotu może prowadzić skarżąca. Organ II instancji, powołując się na treść tego wpisu stwierdził, że nie wynika z niego, że prowadzona przez skarżącą działalność gospodarcza polega na świadczeniu usług kierowania pojazdami. Na zasadzie odwrotności można jednak stwierdzić, że z treści tego wpisu nie wynika także, iż prowadzona przez skarżąca działalność polega na świadczeniu usług transportowych na rzecz jednego podmiotu. Zgodnie natomiast z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 stycznia 2004 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. Nr 33, poz. 289) podklasa 74.50.B, w której zgłosiła działalność gospodarczą skarżąca, obejmuje działalność jednoosobowych podmiotów gospodarczych – osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą wyłącznie na rzecz jednego podmiotu, której efektem jest jedynie praca, bez ponoszenia ryzyka związanego z jej wykonywaniem. Organy administracji nie wyjaśniły więc, czy zgłoszona przez skarżącą działalność gospodarcza mogła obejmować świadczenie usług transportowych, a w konsekwencji jaki faktycznie rodzaj usług świadczyła ona na rzecz G. S.A. na podstawie "Umowy świadczenia usług powierzonym środkiem transportu" z dnia [...] sierpnia 2004 r. Umowa ta została zawarta pomiędzy stronami w tym samym dniu, w którym skarżąca rozpoczęła prowadzenie działalności gospodarczej. Nie wyjaśnienie przez organy administracji obu instancji wskazanych wyżej okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2005 r. oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2005 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji powinien więc ustalić, uwzględniając specyfikę prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej, jaki rodzaj usługi świadczyła ona na rzecz G. S.A. - usługę transportową powierzonym środkiem transportu, czy usługę kierowania powierzonym środkiem transportu, a w konsekwencji, która ze stron tej umowy wykonywała w momencie kontroli transport drogowy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, art. 152 i art. 200 w zw. z art. 205 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U z 2002 r. Nr 153, poz 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.