VI SA/Wa 1171/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant ref. staż. Magdalena Koseła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2019 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie podleganiu obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną w nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]; 2. umarza postępowania administracyjne; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego Z. P. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADINENIA Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w [...], pismem z dnia 14 października 2011r., wystąpił do [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z wnioskiem o ustalenie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego T. Z. (Zainteresowany) z tytułu zawarcia umowy zlecenia, nazwanej umową o dzieło z płatnikiem Z. P. prowadzącym "[...]". Jak wynika z zastrzeżeń do protokołu kontroli, Zainteresowany w ramach umowy zawartej z płatnikiem składek było przeprowadzenie egzaminu i sporządzenie odpowiedniej dokumentacji z tym związanej, zakończone obligatoryjnym wydaniem dokumentu w postaci świadectwa kwalifikacji zawodowej, potwierdzającego posiadanie uprawnień do wykonywania zawodu kierowcy przez każdego z uczestników szkolenia. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, po analizie dokumentacji w przedmiotowej sprawie, stwierdził, że T. Z. podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu zawarcia w 2010r. umowy nazwanej, jako umowa o dzieło, będącej faktycznie umową zlecenia, z firmą "[...]" . Od tej decyzji płatnik składek Z. P. wniósł odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., uchylił decyzję dyrektora [...] OW NFZ i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją nr [...], z dnia [...] marca 2015 r., dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdził, że Pan T. Z. podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu realizacji w dniu 21 września 2010 r. umowy zlecenia. Od ww. decyzji pełnomocnik płatnika składek wniósł w dniu 7 kwietnia 2015 r. odwołanie, wskazując na naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e poprzez błędne przyjęcie, że T. Z. wykonywał na rzecz Z. P. usługi na podstawie umowy zlecenia, gdy w rzeczywistości jego udział w pracach komisji egzaminacyjnej był realizacją obowiązków pracowniczych. Kierownik ośrodka nie ma i mieć nie może jakiegokolwiek wpływu na przebieg czy sposób przeprowadzenia egzaminu. Mamy zatem do czynienia z klasycznym stosunkiem prawa administracyjnego, a nawiązany jest on nie pomiędzy członkami komisji a właścicielem ośrodka szkolenia kierowców, tylko pomiędzy członkami komisji a wojewodą. Decyzją z dnia [...] marca 2019r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia działając na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1510, ze zm.), zwanej dalej "ustawą o świadczeniach" oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.), zwanej dalej "kpa." w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), po rozpatrzeniu odwołania, wniesionego przez płatnika składek [...], reprezentowanego przez adwokata J. T., od decyzji nr [...] wydanej przez dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] marca 2015 r. stwierdzającej, że T. Z. podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu realizacji w dniu 21 września 2010 r. umowy zlecenia, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, którymi są m.in. osoby wykonujące pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.), zwanej dalej "k.c", stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, lub osoby z nimi współpracujące. W związku z powyższym osoba spełniająca przesłanki do podlegania ubezpieczeniu społecznemu z tytułu umowy zlecenia podlega także obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Prezes NFZ stwierdził, że w zawartej przez strony umowie nie sposób odnaleźć konkretnie określonego rezultatu, który charakteryzowałby się indywidualnym, twórczym charakterem. Udział w pracach komisji egzaminacyjnej, jest szeregiem czynności, wykonywanych z należytą starannością przez Zainteresowanego. Strony określiły w umowie dziedzinę wiedzy, która ma być przedmiotem komisji, czyli test kwalifikacyjny w zakresie kwalifikacji wstępnej. Ten sposób określenia przedmiotu umowy nie indywidualizuje jej dostatecznie. Dlatego trudno wskazać w badanym przypadku weryfikowalny, samoistny wynik analizowanej umowy. Także brak jest w zapisach spornej umowy uregulowania kwestii odpowiedzialności Zainteresowanego za ewentualne wady dzieła. Jednakże należy wyjaśnić, że takową odpowiedzialność Zainteresowany mógłby ponosić na zasadzie winy polegającej na niestarannym wykonywaniu pracy, charakterystycznej dla umowy zlecenia a nie na zasadzie ryzyka, typowego dla umowy o dzieło. Badając obowiązki Zainteresowanego wynikające z zawartej z płatnikiem składek umowy, mając na względzie przepisy art. 627-646 k.c. oraz art. 734-750 k.c. nie mogąc podzielić oceny prawnej prezentowanej przez pełnomocnika płatnika składek, Prezes NFZ wskazał, że do analizowanej umowy zastosowanie mają przepisy o umowie zlecenia. Organ rozpatrujący odwołanie stwierdził, iż w jego ocenie ww. umowa, nie stanowi umowy o dzieło, ponieważ nie występuje żaden rezultat ucieleśniony w jakiejkolwiek postaci. Jest to wyłącznie staranne działanie wykonawcy umowy, który stosownie do posiadanej wiedzy miał dokonać czynności egzaminacyjnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Z. P., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podniósł zarzuty naruszenia: 1) art. 77 § 1 w zw, z art. 140 k.p.a. poprzez brak zbadania i ustalenia zakresu obowiązków T. Z. jako pracownika [...] w [...], w szczególności co do powinności wykonywania pracy na podstawie poleceń służbowych w komisjach egzaminacyjnych, powoływanych na podstawie art. 39b1 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym, co skutkowało brakiem wszechstronnego rozważenia charakteru prawnego aktywności Zainteresowanego w ośrodku szkolenia kierowców prowadzonym przez skarżącego; 2) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez brak należytego wskazania podstawy faktycznej i prawnej decyzji, a to wskutek braku odniesienia się w uzasadnieniu skarżonej decyzji do zarzutów odwołania, a mianowicie: a) co do pracy T. Z. w komisji egzaminacyjnej w ramach stosunku pracy zawartego z [...] w [...], b) wykonywania przez T. Z. w ramach pracy w komisji egzekucyjnej uprawnień z zakresu imperium, nie zaś usługi cywilnoprawnej (niezależnie już nawet od jej kwalifikacji jako umowy o dzieło czy umowy zlecenia) na rzecz właściciela ośrodka szkolenia kierowców, c) co do braku uwzględnienia w zakresie orzekania treści przepisów art. 39b1 ust. 3 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym oraz § 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 kwietnia 2010 roku w sprawie szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy, 3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez błędne przyjęcie, że T. Z. wykonywał na rzecz skarżącego usługi na podstawie umowy zlecenia, gdy w rzeczywistości jego udział w pracach komisji egzaminacyjnej był realizacją obowiązków pracowniczych. 4) przepisu art. 10 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. w zw, z art. 28 k.p.a. i art. 140 k.p.a. poprzez brak udziału w charakterze strony [...] jako rzeczywistego płatnika składek, zobowiązanego do zapłaty składki na ubezpieczenie zdrowotne od wynagrodzenia uzyskanego przez T. Z. z tytułu pracy w komisji egzaminacyjnej, zaś skutkiem naruszenia powyższych przepisów był brak zmiany decyzji Dyrektora [...] Wojewódzkiego Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia w [...], wydanej z rażącym naruszeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął i szczegółowo uzasadnił podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Spór w niniejszej sprawie dotyczy oceny charakteru prawnego wykonywanych przez T. Z. czynności jako członka komisji kwalifikacyjnej dla przeprowadzenia testu kwalifikacji wstępnej dla kandydatów na kierowców. W rozpoznawanej sprawie Prezes NFZ dokonując oceny stanu faktycznego przedmiotowej sprawy uznał, że czynności przeprowadzenia egzaminu wykonywane w ramach zawartej umowy mają charakter czynności właściwych dla umów o świadczenie usług, do których stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu. Zgodnie z art. 39b1 ust. 3 pkt 2 ustawy z 6 września 2001 o transporcie drogowym (Dz.U. 2019 poz.58, dalej: u.t.d.), po zakończeniu zajęć teoretycznych i praktycznych w ośrodku szkolenia, przeprowadzane są - przez trzyosobową komisję egzaminacyjną powołaną przez wojewodę - testy kwalifikacyjne, w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy (Dz.U. z 2017 r. poz. 151), gdy chodziło o datę realizacji umowy. Na podstawie § 16 ust. 1 tego rozporządzenia, po zakończeniu kursu kwalifikacyjnego (...) kierownik ośrodka szkolenia (...) przesyła odpowiednio do właściwego wojewody (...) wniosek o przeprowadzenie testu kwalifikacyjnego dla osób, które ukończyły szkolenie. Organem właściwym do powołania członków komisji jest wojewoda, który określa również regulamin jej pracy (§ 15 ust. 4 ww. rozporządzenia). Za przeprowadzenie testu członkom komisji przysługuje wynagrodzenie, które wypłaca ośrodek szkolenia. Wysokość wynagrodzenia członków komisji określa załącznik nr 4 do ww. aktu i wynosi ono odpowiednio 400 zł dla przewodniczącego komisji i 300 zł dla członka komisji. Ponadto ośrodek szkolenia jest zobowiązany do zapewnienia odpowiedniego lokalu, w którym przeprowadzany jest test kwalifikacyjny. Zatem objęcie funkcji członka komisji egzaminacyjnej następuje na podstawie aktu powołania właściwego organu administracji publicznej, w tym przypadku na podstawie zarządzenia właściwego Wojewody. Tym samym Uczestnik występował w sprawie jako egzaminator powołany imiennie przez [...] do wykonywania zadań w ramach komisji egzaminacyjnej. W tej sytuacji powstaje pytanie (na które Prezes NFZ nie próbował odpowiedzieć) czy powołanie przez organ władzy publicznej stanowi tytuł rodzący obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym - mając na względzie przepisy o ubezpieczeniu zdrowotnym oraz zarządzenie [...] w sprawie powołania komisji egzaminacyjnej, w skład której wchodził Uczestnik. Podkreślenia wymaga, że powołanie Uczestnika na członka takiej komisji przez wojewodę wpływa na zagwarantowanie przez wojewodę - poprzez imienne wskazanie w zarządzeniu o powołaniu komisji egzaminacyjnej - bezstronności powołanych nim egzaminatorów, przy jednoczesnym zabezpieczeniu przez ustawodawcę (por. rozporządzenie w sprawie szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy) wypłaty ich wynagrodzenia za udział w egzaminie "wewnętrznym" przeprowadzanym w ośrodku szkolenia kierowców, poprzez wskazanie wprost wysokości ich wynagrodzenia. Wykonywanie przez egzaminatora obowiązków członka komisji egzaminacyjnej w takim ośrodku jest zatem rekompensowane świadczeniem pieniężnym, obok uposażenia z tytułu zatrudnienia w WORD (por. wyroki WSA w Warszawie sygn. akt VI SA/Wa 482/19, VI SA/Wa 414/19, VI SA/Wa 374/19, VI SA/Wa 373/19, VI SA/Wa 372/19). Jednocześnie w rozpoznawanej sprawie należy uwzględnić, że podstawą objęcia ubezpieczeniem nie jest sam fakt wypłaty wynagrodzenia. W art. 66 ust. 1 ustawy o świadczeniach wskazano krąg osób objętych obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym. Katalog ten ma charakter zamknięty i jedynie osoby wymienione w tym przepisie podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z określonego tam tytułu. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, którymi są m.in. osoby wykonujące pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo inne umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego, stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, lub osoby z nimi współpracujące. Uwzględniając obowiązujące przepisy prawa oraz materiał dowodowy zebrany w sprawie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie brak było uzasadnionych podstaw faktycznych i prawnych do uznania, że strony były zobowiązane do zawarcia umowy w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Przepisy prawa nie wprowadziły wymogu zawarcia umowy cywilnej pomiędzy ośrodkiem szkolenia a członkami komisji egzaminacyjnej. Jak już wyżej wspomniano na podstawie art. 39b1 ust. 8 u.t.d. za przeprowadzenie testu członkom komisji, przysługuje wynagrodzenie, którego koszt ponosi ośrodek szkolenia. Jak wynika z przepisów § 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy testy kwalifikacyjne przeprowadza komisja egzaminacyjna, zwana dalej "komisją", składająca się z trzech członków, z których wojewoda wskazuje jednego do pełnienia funkcji przewodniczącego. Powoływanie członków komisji powinno odbywać się z poszanowaniem zasady bezstronności i braku konfliktu interesów. Wojewoda określa regulamin pracy komisji. Natomiast wysokość wynagrodzenia członków komisji określa załącznik nr 4 do rozporządzenia. Zatem objęcie funkcji członka komisji egzaminacyjnej następuje na podstawie aktu powołania właściwego organu administracji publicznej, w tym przypadku [...]. Jedną ze stron zawiązanego stosunku prawnego jest organ administracji państwowej lub inny podmiot, któremu ustawa powierza pełnienie funkcji publicznych. Owo władztwo administracyjne jest charakterystyczną cechą prawa administracyjnego. Natomiast, jak słusznie zauważa skarżący, w tym układzie podporządkowania nie ma mowy o równości stron pomiędzy skarżącym jako prowadzącym ośrodek szkolenia i Uczestnikiem jako członkiem komisji egzaminacyjnej. Stosunek cywilnoprawny różni się od stosunku administracyjnego tym, że stronami umowy są podmioty równorzędne. Stosunek administracyjnoprawny pozbawiony jest tej równorzędności, zaś rola Skarżącego w tym układzie niejako podwójnego podporządkowania (w stosunku do [...] na podstawie powołania konkretnego członka komisji, jak też w stosunku do Uczestnika jako egzaminatora wskazanego przez organ administracji publicznej) sprowadzała się do wypłacenia wynagrodzenia członkom komisji egzaminacyjnej a także innych czynności organizacyjnych. Mając te wszystkie okoliczności na uwadze oraz uznając zasadność zarzutów skargi Sąd uchylił zaskarżone decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że zachodzą uzasadnione podstawy faktyczne i prawne do umorzenia postępowania administracyjnego bowiem dalsze prowadzenie tego postępowania byłoby bezprzedmiotowe skoro Sąd, w zastępstwie organu, uznał fakt zawarcia spornych umów za błędne w świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa. O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącego jedynie kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania bowiem skarga została wniesiona w sprawie z zakresu ubezpieczeń zdrowotnych wolnej od wpisu sądowego. Wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł zostało ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800).