VI SA/Wa 1174/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2007 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] kwietnia 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Zaskarżoną decyzją Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] kwietnia 2007r. cofającą T.P. licencję pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Komendant Wojewódzki Policji w K. powziął wiadomość, że w dniu [...] października 2006r. T.P., posiadającemu licencję pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia, wydaną dnia [....] lutego 2004r., przedstawiono zarzuty w toczącej się przeciwko niemu w Prokuraturze Rejonowej w G. sprawie [...], [...]. Zarzuty dotyczyły przestępstwa z art.158 § 1 kk i art.190 § 1 kk /udział w pobiciu, groźba karalna/. W wyniku tej informacji popartej postanowieniem o przedstawieniu zarzutów Komendant Wojewódzki Policji w K. działając na podstawie art.32 ust.1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997r. o ochronie osób i mienia /Dz.U. nr 114 z 1997r. poz.740 z późn. zmianami, dalej zwanej ust. ochr. o. i m./ decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. zawiesił T.P. prawa wynikające z licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia. Komendant Główny Policji po rozpatrzeniu odwołania T.P. decyzją z dnia [...] marca 2007r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a skarga do WSA na tę decyzję została prawomocnie odrzucona. Niezależnie od powyższego działając na podstawie art.26 ust.3 p.1 ust.ochr.o. i m. oraz § 10 ust.1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 czerwca 1998r. w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji pracownika zabezpieczenia technicznego oraz trybu i częstotliwości wydawania przez organy Policji opinii o pracownikach ochrony /Dz.U. nr 78 z 1998r. poz.511/ organy Policji przeprowadziły postępowanie o wydanie opinii okresowej o T. P.. W jego wyniku, powziąwszy wiadomość o prowadzeniu wskazanego wyżej postępowania przygotowawczego [...] oraz o prowadzeniu drugiego postępowania [...] w sprawie o przekroczenie uprawnień, Komendant Powiatowy Policji w G. wydał postanowienie z dnia [...] grudnia 2006r., którym "odmówił wydania opinii nienagannej". Po rozpatrzeniu zażalenia T.P. na to postanowienie Komendant Wojewódzki Policji w K. postanowieniem z dnia [...] lutego 2007r. utrzymał je w mocy. Organ wyjaśnił, że odmowa wydania opinii nienagannej nie jest równoznaczna z wydaniem opinii negatywnej. Wskazał, że T.P. posiada pozytywną opinię w miejscu zamieszkania i nie jest karany za przestępstwa i wykroczenia, ale postawiony mu zarzut sprawia, że nie może mu być wydana opinia nienaganna, a ponadto toczy się przeciwko niemu sprawa [...] o przekroczenie uprawnień tj. o czyn z art.50 ust. ochr.o. i m. To postanowienie nie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego. W aktach sprawy znajduje się też postanowienie w sprawie [...], [...] o umorzeniu śledztwa wobec T.P. w sprawie przekroczenia upoważnienia tj. o czyn z art.50 ust. ochr.o. i m. z uwagi na fakt, że podejrzany nie popełnił zarzucanego mu czynu, a czyn nie zawiera znamion czynu zabronionego. W tym stanie rzeczy dnia [...] marca 2007r. Komendant Wojewódzki Policji w K. wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia licencji T.P. i decyzją [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. cofnął T.P. licencję pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art.31ust.2 p.1 w związku z art.26 ust.3 p.1 ust. ochr. o. i m., a w uzasadnieniu wyjaśnił, że przyczyną cofnięcia licencji jest niespełnienie warunku posiadania nienagannej opinii wydanej przez Komendanta Komisariatu Policji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania, o którym mowa w art.26 ust.3 p.1 cytowanej ustawy. Od tej decyzji odwołał się T.P.. Wskazał, że w uzasadnieniu odmowy wydania nienagannej opinii organ zaznaczył, że strona posiada pozytywną opinię i jest niekarana. Wskazał, że jedno postępowanie przeciwko niemu już umorzono z powodu braku przestępstwa, a co do drugiego jest również prawie pewny uniewinnienia. Licencję cofnięto mu w wyniku pomówienia i bez wyroku uznano za przestępcę. Prawa z licencji ma zawieszone, a w wyniku zaskarżonej decyzji o cofnięciu uprawnień jest dwa razy ukarany za to samo. Komendant Główny Policji zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2007r. utrzymał w mocy decyzję I instancji. Powołał się na art.138 § 1 p. 1 kpa i art.268a kpa oraz art. 31 ust.2 p.1 w związku z art.26 ust.3 p.1 ust. ochr o. i m. W uzasadnieniu wskazał, że negatywna opinia o pracowniku ochrony z art.26 ust.3 p. 1 ust. ochr.o. i m. stanowi samoistną przesłankę cofnięcia licencji. To postanowienie T.P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wskazał, że brak opinii nienagannej nie jest równoznaczny z wydaniem opinii nagannej, zatem powołanie się przez organ na opinię negatywną jest błędem. Prowadzenie postępowania karnego było powodem zawieszenia skarżącemu uprawnień w związku z tym jest odsunięty od wykonywania obowiązków do czasu rozstrzygnięcia sprawy karnej. Licencję cofnięto mu z tych samych powodów, a gdyby nie to, że akurat upłynął okres do opiniowania, nie byłoby podstaw do cofnięcia licencji. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie i wskazał, że negatywna opinia stanowi samodzielną przesłankę do cofnięcia licencji. Komendant Główny Policji nie jest organem odwoławczym od postanowienia o negatywnej opinii. Komendant dokonał oceny opinii i uznał, że postanowienie o negatywnej opinii jest w obrocie prawnym, ma moc dowodową i determinuje sposób rozstrzygnięcia sprawy o cofnięcie licencji, a przepis art.31 ust.2 p.1 ust. ochr. o. i m. o cofnięciu licencji ma charakter obligatoryjny. Postępowanie w sprawie wydania opinii toczy się w trybie art.106 kpa, a strona nie skarżyła tego postanowienia do sądu. Okoliczność, że organ odmówił wydania nienagannej opinii świadczy o tym, że nie znalazł podstaw do jej wydania. Zawieszenie uprawnień nie zwalnia organu od obowiązku weryfikowania opinii o uprawnionym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1270/ dalej zwanej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Kontrolując w ten sposób zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził naruszenia prawa, skarga jest więc uzasadniona. Przede wszystkim przypomnieć należy, że zgodnie z art. 26 ust.2 p.5) u.ochr.os. i m. licencję pracownika ochrony fizycznej I stopnia uzyskać może osoba, która, oprócz spełnienia innych warunków wymienionych w ustawie, nie była skazana prawomocnym wyrokiem za przestępstwa umyślne oraz zgodnie z art. 26 ust.3 p.1) u.ochr.o. i m. posiada nienaganną opinię wydaną przez komendanta komisariatu Policji właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania. Uregulowanie takie eliminuje z grona kandydatów na pracowników ochrony fizycznej I stopnia osoby karane za przestępstwa umyślne oraz osoby, które w ocenie Policji nie posiadają nienagannej opinii. Jest oczywiste, że wskazane wymagania służą ochronie interesu publicznego i mają zapobiegać wprowadzaniu do formacji ochrony osób karanych, o nagannej przeszłości i złej opinii. Z omawianymi uregulowaniami koresponduje art.31 ust.2 u.ochr.o. i m., zgodnie z którym Komendant Wojewódzki Policji cofa licencję pracownikowi ochrony, który przestał spełniać wskazane wyżej warunki tzn. został skazany prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne i nie posiada nienagannej opinii. Negatywna opinia lub informacja o skazaniu prawomocnym wyrokiem skutkuje cofnięciem licencji. Uregulowanie takie również służy ochronie interesu publicznego i ma zapobiegać pozostawaniu w formacjach ochrony pracowników, którzy utracili wymagane ustawą przymioty. Oprócz powyższych zabezpieczeń, interes publiczny chroniony jest także przez art.32 ust.1 u.ochr.o. i m., który stanowi, że po powzięciu wiadomości o prowadzonym przeciwko pracownikowi ochrony postępowaniu karnym o przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu i mieniu organ zawiesza prawa wynikające z licencji do czasu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 32 ust.3 omawianej ustawy, komendant wojewódzki Policji w przypadku zawieszenia uprawnień zatrzymuje dokument stwierdzający posiadanie licencji. Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2003r. SK 15/02 OTK-A 2003/9/103 art. 32 ust.1 u.ochr.o. i m. nie jest sprzeczny z art.2, art32 ust.1, art.45, art.47 i art.77 Konstytucji RP bowiem "konstytucyjna gwarancja domniemania niewinności nie może być /.../ rozumiana w sposób, który ograniczałby czy wręcz uniemożliwiał sprawowanie kontroli nad taką działalnością gospodarczą, podlegającą, z uwagi na ważny interes publiczny, a także ochronę wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, koncesjonowaniu i innym dopuszczalnym konstytucyjnie ograniczeniom. Zarówno pracownicy ochrony, jak i przedsiębiorcy prowadzący działalność z zakresu ochrony osób i mienia powinni dawać rękojmię prawidłowego wykonywania swej pracy i działalności. Nie budzi zatem zastrzeżeń konstytucyjnych ustanowienie w ustawie o ochronie wymogów niekaralności: 1) skazanie prawomocnym orzeczeniem za przestępstwo umyślne uniemożliwia uzyskanie licencji pracownika ochrony, a więc wykonywanie pracy i prowadzenie działalności w tej dziedzinie; 2) wszczęcie postępowania karnego o przestępstwo przeciwko życiu i zdrowiu czasowo zawiesza możliwość wykonywania pracy. Celem wprowadzenia tych wymagań nie jest napiętnowanie konkretnych osób, lecz stworzenie gwarancji prawidłowego prowadzenia działalności z zakresu ochrony osób i mienia, zgodnie z interesem publicznym." Wskazać należy, że omawiana ochrona interesu publicznego w okresie po wszczęciu postępowania karnego przeciwko pracownikowi ochrony a przed wydaniem prawomocnego wyroku jest zupełnie wystarczająco realizowana przez zawieszenie uprawnień z licencji. Zawieszenie praw z licencji i zatrzymanie dokumentu licencji uniemożliwia pracownikowi ochrony wykonywanie pracy pracownika ochrony i zabezpiecza interes publiczny przed pełnieniem funkcji pracownika ochrony osób i mienia przez osoby o czasowo /do czasu zakończenia postępowania karnego/ niepewnej reputacji. W ocenie Sądu omawiane rozwiązania dotyczące zarówno wydawania licencji, jak jej cofania i zawieszania są kompletne i uzupełniają się wzajemnie, ale każde z nich przewidziane jest dla odmiennej sytuacji. Wszystkie zaś prowadzą do tego, aby pracownik prawomocnie skazany, zachowujący się nagannie, a także taki, co do którego winy nie ma pewności, gdyż dopiero toczy się postępowanie karne, w żadnym razie nie mógł być pracownikiem ochrony. Przy tym, gdy wina pracownika ochrony jest niepewna, gdyż nie doszło jeszcze do wydania prawomocnego wyroku, właściwe jest zawieszenie praw z licencji. Zachowanie pracowników ochrony podlega szerokiej kontroli, także wtedy gdy nie doszło do naruszenia prawa prowadzącego do wszczęcia postępowania karnego. Okresowe opiniowanie pracowników na podstawie art.30 ust.5 u.ochr.os. i m. i § 10 rozporządzenia z dnia 4 czerwca 1998r. służy ustaleniu czy uprawniony z licencji posiada nienaganną opinię. Wskazać trzeba, że okresowe opiniowanie również służy ochronie interesu publicznego przed osobami, które nie dają rękojmi należytego pełnienia funkcji pracownika ochrony z uwagi na to, że w miejscu zamieszkania znane są organom Policji jako osoby o negatywnej opinii. Zgodnie z § 10 ust.3 rozporządzenia negatywna opinia organów Policji jest podstawą wszczęcia postępowania o cofnięcie licencji. Pozostaje do rozważenia, czy w okresie zawieszenia uprawnień z licencji, kiedy pracownik ochrony nie funkcjonuje jako pracownik ochrony, nie ma uprawnień pracownika ochrony i nie posiada dokumentu licencji, należy w ogóle opiniować go w terminach przewidzianych przepisami rozporządzenia. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie niniejszej sporządzanie opinii o pracowniku ochrony w okresie zawieszenia uprawnień jest nieuzasadnione, bowiem w okresie tym nie jest on i nie może być pracownikiem ochrony, a zgodnie z § 10 ust.2 rozporządzenia "opiniowanie pracowników ochrony powinno następować co trzy lata". Osoby, których uprawnienia są zawieszone, nie są w okresie zawieszenia pracownikami ochrony i nie powinny być w ogóle opiniowane. Za trafnością takiego poglądu przemawia dodatkowo fakt, że w okresie zawieszenia uprawnień z powodu toczącego się postępowania karnego, który to okres z istoty rzeczy jest okresem niepewności, co do winy podejrzanego, rzetelna opinia nie może być wydana, bowiem organy Policji jeszcze nie wiedzą, czy badany ma nienaganną opinię i jest niewinny, czy też ponosi winę zarzucanych czynów i nie posiada nienagannej opinii. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej. Jak wynika z treści postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. T.P. w miejscu zamieszkania posiadał opinię dobrą i nie był karany za przestępstwa ani wykroczenia. Organ utrzymał jednak w mocy odmowę wydania opinii nienagannej z uwagi na niepewność sytuacji, bowiem toczące się postępowania budziły wątpliwość organu, co do osoby uprawnionego i choć organ nie stwierdził, że opinia jest naganna to jednocześnie odmówił potwierdzenia, że jest ona nienaganna. Jedno zdarzenie tj. wszczęcie postępowania karnego wywołało co do uprawnionego z licencji aż dwie sankcje: zawieszenie uprawnień do czasu wydania prawomocnego wyroku oraz - cofnięcie uprawnień z licencji z uwagi na spowodowaną niepewnością sytuacji odmowę wydania opinii nienagannej. W ocenie Sądu takie działanie organu jest wadliwe. Interes publiczny w sposób wystarczający i zgodny z konstytucyjną zasadą domniemania niewinności jest zabezpieczony przez zawieszenie praw z licencji do czasu wydania prawomocnego wyroku skazującego. Cofnięcie licencji z tego tylko powodu, że organ Policji wskutek powzięcia wiadomości o toczącym się postępowaniu karnym i niepewności, co do jego wyniku odmawia wydania opinii nienagannej, godzi w sens uregulowań ustawowych dotyczących zawieszenia. Łagodniejsza sankcja w postaci zawieszenia uprawnień zostałaby bowiem niezwłocznie, mimo niepewności co do winy i skazania, zastąpiona sankcją surowszą i ostateczną w postaci cofnięcia uprawnień z licencji. Taka interpretacja ustawy jest nieuprawniona. W sytuacji niepewności ochrona interesu publicznego bierze górę nad ochroną interesu uprawnionego, a właściwym, łagodnym i nieostatecznym środkiem jest zawieszenie uprawnień. W sytuacji pewności, co do skazania lub nagannej opinii właściwe jest cofnięcie uprawnień. Tę pewność pozwalającą na cofnięcie uprawnień daje prawomocny wyrok skazujący lub negatywna opinia organu Policji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania. Odmowa wydania opinii nienagannej spowodowana niepewnością organu, co do rzeczywistego stanu rzeczy nie może być podstawą cofnięcia uprawnień. W tej sytuacji Sąd uznał, że organy Policji niepotrzebnie i sprzecznie z art.30 ust.5 p.2) u.ochr.o. i m. i §10 ust.1 i 2 rozporządzenia dokonały opiniowania okresowego uprawnionego z licencji, którego uprawnienia zostały zawieszone i który nie był w związku z tym pracownikiem ochrony, a następnie organ Policji orzekający w sprawie niniejszej opierając się wyłącznie na tej wadliwej opinii z naruszeniem art.31 ust.2 p.1) u.ochr.o. i m. cofnął uprawnienia z licencji w sytuacji, gdy opinia w ogóle nie powinna być wydana, a jej treść nie wskazywała, że jest ona negatywna, gdyż organ w istocie nie mógł dokonać oceny negatywnej, bowiem postępowanie karne nie było zakończone, a innych przesłanek do ceny negatywnej nie było. Zważywszy powyższe Sąd działając na podstawie art.145 § 1 p.1 lit.a p.p.s.a. Sąd uchylił obie decyzje. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę przeprowadzone rozważania i oceni ponownie, czy w świetle art.31 ust.2 p.1) u.ochr.o. i m. zachodzą okoliczności do orzeczenia o cofnięciu licencji przed zakończeniem postępowania karnego. O niewykonywaniu decyzji Sąd orzekł na podstawie art.152 p.p.s.a. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania z uwagi na treść art. 200 i 210 § 1 p.p.s.a. i brak wniosku skarżącego w tej kwestii.