VI SA/Wa 1174/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Szydłowska po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. na pismo Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie rozpoznania zażalenia na czynności Dyrektora Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia dotyczącego pozostawienia bez rozpoznania zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego postanowił: odrzucić skargę W przedmiotowej sprawie M. Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210 poz. 2135) przeprowadził w K. kontrolę realizacji umowy z zakresu lecznictwa szpitalnego. Na podstawie wyników tej kontroli w dniu [...] lipca 2009 r. sporządzono wystąpienie pokontrolne, w którym m.in. wskazano na nieprawidłowe wykazywanie w raportach statystycznych dla NFZ świadczeń realizowanych w w/w szpitalu i w związku z tym nakazano m.in. zwrot nienależnie przekazanej kwoty [...] zł oraz nałożono karę umowną w wysokości [...] zł za realizację świadczeń zdrowotnych niezgodnie z zawartą umową. K. zgłosił zastrzeżenia do wystąpienia pokontrolnego, które tylko w części zostały uwzględnione przez Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (żądaną kwotę zwrotu obniżono o [...] zł), o czym poinformowano szpital pismem z dnia [...] lipca 2009 r. K. złożył do Prezesa NFZ zażalenie na czynności Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia dotyczące realizacji umowy, przewidziane w art. 160 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Prezes NFZ nie uwzględnił w/w zażalenia, wobec czego skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Prezes NFZ poinformował świadczeniodawcę o nieuwzględnieniu zażalenia. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w pismo Prezesa NFZ z [...] kwietnia 2010 r. nazywając je "decyzją". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 3 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z póżń zm.) określa kognicję sądów administracyjnych, wskazując katalog aktów prawnych i czynności z zakresu administracji publicznej mogących być przedmiotem skargi. Stosownie do treści tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W świetle tego przepisu uznać należy, iż skarga K. podlega odrzuceniu, albowiem zaskarżone pismo Prezesa NFZ nie jest decyzją administracyjną ani żadnym z innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2-7. W niniejszej sprawie kluczową sprawą jest odpowiedź na pytanie, czy Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia jest organem administracji publicznej. Prezes NFZ jest organem Narodowego Funduszu Zdrowia (art. 98 ust. 1 pkt. 2 ustawy o świadczeniach). Z kolei, Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (stanowi o tym art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach). Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych organom administracji publicznej. Dopiero na mocy konkretnych przepisów, jak np. art. 33 ust. 2, art. 154 ust. 6 powołanej ustawy, stosuje środki prawne właściwe organom administracji publicznej. Stanowisko takie zostało wyrażone w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 470/07 oraz z dnia 17 października 2008 r., sygn. akt II GSK 394/08. Rozstrzygnięcia zapadłe w imieniu Narodowego Funduszu Zdrowia (przez Dyrektora Wojewódzkiego Oddziału NFZ lub przez Prezesa NFZ) wówczas mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje. Tak jest np. w art. 154 ust. 8 ustawy o świadczeniach, gdzie wskazano wprost, iż od decyzji Prezesa Funduszu, o której mowa w ust. 6 (tj. decyzji dotyczącej rozstrzygnięcia prowadzonego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej), świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Takiej regulacji brak w art. 161 ustawy. Z wykładni systemowej wynika zatem, że skoro racjonalny prawodawca nie przewidział w wymienionym przepisie możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego, to rozstrzygnięcia Prezesa Funduszu, podjęte w powyższym trybie, nie należą do właściwości tego sądu. Należy również zwrócić uwagę na uregulowanie zawarte w art. 161 ust. 3 c. Przewidziano w nim bowiem, że zażalenie na ponowne rozpatrzenie wniosku nie przysługuje. Zdaniem Sądu, można z powyższego wysnuć wniosek, że ustawodawca celowo wyłączył spod kontroli sądu administracyjnego rozstrzygnięcia Prezesa Funduszu. Skoro bowiem wyraźnie stwierdzono o braku możliwości złożenia zażalenia, to znaczy, że wzięto również pod uwagę możliwość kwestionowania takich rozstrzygnięć. Nie została jednak zawarta analogiczna, jak w art. 154 ust. 8, ustawy możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego. Trzeba ponadto wskazać na odrębność trybów zawierania umów ze świadczeniodawcami podstawowej opieki zdrowotnej oraz zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze (art. 159 ustawy). Dla zawarcia takich umów nie przeprowadza się postępowań, a świadczeniodawcom nie przysługują środki odwoławcze ani skarga do sądu administracyjnego. Świadczeniodawca, który zawarł umowę z Funduszem, może jednak złożyć stosowne zażalenie (a w razie jego negatywnego rozpoznania, wniosek o ponowne rozpatrzenie). Jest to zatem szczególny, wyjątkowy tryb, właściwy dla tego rodzaju postępowania. Nie można zatem z powyższego wysnuć wniosku o możliwości złożenia skargi na rozstrzygnięcie wydane w tym trybie do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie skarżący kwestionował w toku postępowania przed organami Funduszu kwestię wezwania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń oraz nałożenia kary pieniężnej. Zgodnie z art. 155 ustawy o świadczeniach do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Wszelkie zatem próby podważenia kwestii kar umownych bądź wezwań do zwrotu określonych należności pieniężnych powinny być zatem podważane przed sądem powszechnym, a nie przed sądem administracyjnym. Skoro więc w świetle art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi omawiane pismo Prezesa NFZ z [...] kwietnia 2010 r. nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 tej ustawy.