VI SA/Wa 118/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2008 r sprawy ze skargi Rady Izby Notarialnej w W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko asesora notarialnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...] Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2007 r., mocą której powołał J. K. na stanowisko asesora notarialnego w okręgu Izby Notarialnej w W.. Decyzja została podjęta w poniższym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 12 czerwca 2007 r. J. K. zwrócił się do Ministra Sprawiedliwości z wnioskiem o powołanie go na stanowisko asesora notarialnego. Wskazał, iż w dniach 9, 10, 16 maja 2007 r. zdał, w trybie określonym przez art. 12 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. prawo o notariacie (Dz. U. 2002 r., Nr 42, poz. 369 ze zm. - dalej zwana prawo o notariacie) egzamin notarialny oraz spełnia wymogi określone w art. 11 pkt. 1 - 3 powołanej ustawy. Oświadczył, iż uzyskał deklarację gotowości zawarcia z nim umowy o pracę, wyrażoną przez notariusza D. K.. Minister Sprawiedliwości w dniu 3 lipca 2007 r. zwrócił się do Rady Izby Notarialnej w W. - dalej zwana Radą, o wydanie opinii w sprawie powyższego wniosku. Uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Rada negatywnie zaopiniowała wniosek J. K. o powołanie na stanowisko asesora notarialnego w Izbie Notarialnej w W.. W uzasadnieniu Rada podniosła, że J. K. przystąpił do egzaminu notarialnego po spełnieniu wymogów, o których mowa w art. 12 § 2 ustawy prawo o notariacie i złożył egzamin notarialny z wynikiem pozytywnym, jednakże w świetle art. 76 § 2 prawa o notariacie, który stwierdza, że asesorem notarialnym może być aplikant notarialny, J. K. nie spełnia wymogów formalnych powołania na stanowisko asesora notarialnego. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] działając na podstawie art. 76 § 1 i 2 i art. 74i § 4 ustawy o notariacie oraz art. 104 i art. 107 § 1, 2 i 3 Kpa Minister Sprawiedliwości powołał J. K. na stanowisko asesora notarialnego w okręgu Izby Notarialnej w W.. W uzasadnieniu organ podniósł, iż zgodnie z treścią art. 12 § 2 pkt 2 ustawy prawo o notariacie - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361) - do złożenia egzaminu notarialnego przed komisją, bez obowiązku odbycia aplikacji notarialnej, mogą przystąpić osoby, które po ukończeniu wyższych studiów prawniczych były zatrudnione na podstawie umowy o pracę na stanowiskach związanych ze stosowaniem lub tworzeniem prawa przez okres co najmniej 5 lat w okresie nie dłuższym niż 8 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu notarialnego. Osoby te winny, zgodnie z art. 12 § 4 powołanej ustawy, spełniać wymagania, o których mowa w art. 11 pkt 1-3 i 7. Jeśli więc osoba zainteresowana spełnia przesłanki, o których mowa wyżej, ma ona prawo, bez obowiązku odbycia aplikacji notarialnej, przystąpić do złożenia egzaminu notarialnego. Z kolei art. 76 § 2 ustawy prawo o notariacie wyraża ogólną zasadę, że asesorem notarialnym może być aplikant notarialny, który zdał egzamin notarialny i przedstawił oświadczenie notariusza o gotowości zawarcia z nim umowy o pracę. Mając jednak ma uwadze treść art. 12 § 2 ustawy prawo o notariacie stwierdzić należy, że skoro osoby, o których w nim mowa, mogą bez uprzedniego odbycia aplikacji notarialnej przystąpić do egzaminu notarialnego, to po uzyskaniu pozytywnego wyniku mogą ubiegać się o powołanie na stanowisko asesora notarialnego, co potwierdza art. 74i § 4 ustawy prawo o notariacie, w myśl którego, uchwała komisji o pozytywnym wyniku egzaminu notarialnego stanowi podstawę do ubiegania się o nominowanie na stanowisko asesora notarialnego. W ocenie organu J. K. spełnia warunki, o których mowa w art. 12 § 2 pkt 2 oraz art. 11 pkt 1-3 i 7 ustawy prawo o notariacie, co potwierdzają załączone do wniosku dokumenty. Tym samym był uprawniony po uzyskaniu pozytywnego wyniku egzaminu notarialnego, do ubiegania się o powołanie na stanowisko asesora notarialnego. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Rada Izby Notarialnej w W.. Zarzuciła decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 76 ustawy prawo o notariacie oraz naruszenie zasady legalizmu, tj. art. 7 Konstytucji RP i 6 Kpa. W uzasadnieniu Rada wskazała, iż art. 76 § 1 ustawy prawo o notariacie stanowi normę kompetencyjną nakładającą na organ administracji publicznej obowiązek działania, w sposób ściśle określony przez prawo. Minister Sprawiedliwości może podejmować jedynie działania w zakresie ustawowo przyznanych mu kompetencji i w formach przez prawo przewidzianych, a te wyraźnie określają, że na asesora notarialnego może być powołany przez Ministra Sprawiedliwości aplikant notarialny, który zdał egzamin notarialny i przedstawił oświadczenie notariusza o gotowości zawarcia z nim umowy o pracę. W ocenie Rady przepis kompetencyjny podlega zawsze ścisłej wykładni literalnej, a domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nim nie wymienionych w drodze np. wykładni celowościowej, systemowej czy też technik prawniczych w tym lex specialis derogat legi generali, nie jest dopuszczalne. Skoro zatem art. 12 § 2 pkt 2 prawa o notariacie dotyczy jedynie kwestii dostępu do egzaminu notarialnego, to nie można dokonywać jego ekstensywnej interpretacji i traktować jako normę kompetencyjną do powołania takich osób na stanowisko asesora notarialnego. Według Rady zawartego w art. 76 § 2 ustawy prawo o notariacie zwrotu "asesorem notarialnym może być aplikant notarialny", nie można również interpretować jako zwrotu ogólnego dopuszczającego luz decyzyjny. Norma art. 76 § 2 wyraźnie wskazuje, że Minister Sprawiedliwości powołuje asesora notarialnego jeżeli spełnione są łącznie trzy przesłanki: bycie aplikantem notarialnym, zdanie egzaminu notarialnego, przedstawienie oświadczenie notariusza o gotowości zawarcia z nim umowy o pracę. Minister Sprawiedliwości jest obowiązany do wydania decyzji tylko w oparciu o cyt. wyż. przesłanki. Należy więc uznać za nieuprawnione powoływanie się przez Ministra Sprawiedliwości w uzasadnieniu do zaskarżanej decyzji na art. 12 § 2 pkt 2 prawa o notariacie. Przepis ten, jak podniesiono, reguluje bowiem kwestię dostępu do samego egzaminu notarialnego i nie może stanowić podstawy dla podjęcia decyzji przez Ministra o powołanie na asesora notarialnego w trybie art. 76 § 1 ustawy prawo o notariacie. Zdaniem Rady w analizowanym stanie faktycznym akt powołania na stanowisko asesora obejmować może - przez wzgląd na wyraźną treść art. 76 § 2 prawa o notariacie - jedynie aplikantów notarialnych. Oznacza to, że powołując J. K. (który nie spełnia tego wymogu) Minister Sprawiedliwości naruszył przedmiot normy kompetencyjnej, a co za tym idzie, przepisy o właściwości rzeczowej, co w ocenie Rady skutkuje nieważnością decyzji. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 129 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 i art. 107 § 1, 2, 3 Kpa po rozpatrzeniu powyższego wniosku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podtrzymał argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] października 2007 r. Odnosząc się do zarzutów strony podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, iż uprawnienie Ministra Sprawiedliwości do powołania asesora notarialnego wynika wprost z art. 76 § 1 ustawy prawo o notariacie, zgodnie z którym asesora notarialnego powołuje Minister Sprawiedliwości na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. W odniesieniu do rozpoznawanej sprawy oznacza to, że Minister Sprawiedliwości wydając decyzję z dnia [...] października 2007 r. działał w ramach ustawowo przyznanych mu kompetencji i nie naruszył przepisów o właściwości rzeczowej. Organ wskazał, że zgodnie z art. 76 § 2 ustawy prawo o notariacie asesorem notarialnym może być aplikant notarialny, który zdał egzamin notarialny i przedstawił oświadczenie notariusza o zawarciu z nim umowy o pracę. Z treści powyższego przepisu wynika, że samo "bycie" aplikantem notarialnym nie wystarcza do powołania na stanowisko asesora notarialnego. Konieczne jest bowiem zdanie egzaminu notarialnego. Z kolei zgodnie z treścią art. 12 § 2 pkt 2 ustawy prawo o notariacie - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw - do złożenia egzaminu notarialnego przed komisją, bez obowiązku odbycia aplikacji notarialnej, mogą przystąpić osoby, które po ukończeniu wyższych studiów prawniczych były zatrudnione na podstawie umowy o pracę na stanowiskach związanych ze stosowaniem lub tworzeniem prawa przez okres co najmniej 5 lat w okresie nie dłuższym niż 8 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu notarialnego. Osoby te winny, zgodnie z art. 12 § 4 ustawy prawo o notariacie, spełniać wymagania, o których mowa w art. 11 pkt 1-3 i 7. Jeśli więc osoba zainteresowana spełnia przesłanki, o których mowa wyżej, ma ona prawo, bez obowiązku odbycia aplikacji notarialnej, przystąpić do złożenia egzaminu notarialnego. W konsekwencji - po zdanym egzaminie notarialnym - może ubiegać się o powołanie na stanowisko asesora notarialnego. Trudno zarzucić racjonalnemu ustawodawcy, że jedynie umożliwił zdanie egzaminu notarialnego, bez uprzedniego odbycia aplikacji notarialnej, nie przewidując możliwości ubiegania się przez takie osoby o powołanie na stanowisko asesora notarialnego. Przepisy ustawy Prawo o notariacie nie uprawniają do takiego wniosku. Taki stan rzeczy w ocenie organu potwierdza art. 74i § 4 ustawy prawo o notariacie, w myśl którego, uchwała komisji o pozytywnym wyniku egzaminu notarialnego stanowi podstawę do ubiegania się o nominowanie na stanowisko asesora notarialnego. Skargę na powyższą decyzję wniosła Rada Izby Notarialnej w W.. Zarzuciła decyzji naruszenie art. 6 i 7 Kpa w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady praworządności oraz naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów ustawy prawo o notariacie, a mianowicie art. 76 poprzez jego błędną interpretację. W uzasadnieniu Rada powtórzyła argumentację, zaprezentowaną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał argumentację podniesioną w zaskarżonych decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Badając zaskarżoną decyzję wg powyższych zasad Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem obowiązującego prawa. Skarżąca stanęła na stanowisku, iż art. 76 § 2 powołanej ustawy będący materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji upoważnia do powołania na powyższe stanowisko jedynie aplikanta notarialnego, który zdał egzamin notarialny i przedstawił stosowne oświadczenie. Tym samym powołując na to stanowisko J. K., który zdał wprawdzie egzamin notarialny, lecz nie odbył aplikacji notarialnej, Minister Sprawiedliwości, w ocenie skarżącej, przekroczył swoje kompetencje naruszając tym samym zasady legalizmu i praworządności oraz przepisy o właściwości rzeczowej. Zdaniem Sądu tak postawiony zarzut uznać należy za niezasadny. Wskazać należy, iż emanacją na gruncie prawa administracyjnego wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności, jest art. 6 Kpa. Stanowi on, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznawaniu i rozstrzygnięciu sprawy (Komentarz postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2006 r.). Zdolność prawna organu określona jest przez ogólną i szczególną kompetencję do działania. Kompetencję ogólną organów ustanawiają przepisy art. 1 pkt. 1 i pkt. 2 k.p.a. zaś kompetencję szczególną wyznaczają instytucje: właściwości oraz wyłączenia ze sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 19 stanowi o dwóch rodzajach właściwości: rzeczowej i miejscowej. Z punktu widzenia przedmiotu sporu istotnym jest określenie pojęcia właściwości rzeczowej. W doktrynie przyjęte jest, iż właściwość tę należy zdefiniować jako zdolność prawną organu administracji do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw. Zakres właściwości rzeczowej organu zgodnie z art. 20 Kpa ustala się według przepisów o zakresie jego działania. W Polskim systemie prawnym zakres działania organu wyznaczają przepisy prawne regulujące kompetencje, które zawarte w przepisach materialnego prawa administracyjnego, upoważniają względnie zobowiązują organ do rozstrzygania wymienionych w tych przepisach spraw indywidualnych w formie decyzji. Na kanwie niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 76 § 1 ustawy prawo o notariacie asesora notarialnego powołuje Minister Sprawiedliwości na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Przepis powyższy jednoznacznie statuuje kompetencje Ministra Sprawiedliwości do rozstrzygania spraw dotyczących powołań na stanowisko asesora notarialnego. Treść powołanego art. 76 § 1 prawa o notariacie expressis verbis zatem określa właściwość rzeczową ministra w zakresie powoływania na stanowisko asesora notarialnego kandydatów spełniających określone ustawą wymagania formalne. Tym samym stwierdzić należy, iż wydając zaskarżone decyzje organ działał w ramach swojej właściwości rzeczowej oraz przyznanych mu przepisami powyższej ustawy kompetencji. Za niezasadny uznać należy również zarzut błędnej interpretacji przez organ art. 76 § 2 ustawy prawo o notariacie. Argumentacja strony skarżącej zasadza się na założeniu, iż J. K. nie spełnia wymogów formalnych do powołania go na stanowisko asesora notarialnego ponieważ nie odbył aplikacji notarialnej zaś zgodnie z treścią art. 76 § 2 powołanej ustawy asesorem notarialnym może być tylko aplikant notarialny, który zdał egzamin notarialny i przedstawił oświadczenie o gotowości zawarcia z nim umowy o pracę przez notariusza. Treść powyższego przepisu stanowi w ocenie strony skarżącej normę kompetencyjną, która nie pozostawia organowi tzw. luzu decyzyjnego i nie pozwala na dokonanie jego interpretacji z wykorzystaniem stosownych zasad interpretacyjnych. Należy wskazać, iż postępowanie administracyjne jest w istocie zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje etapy ustalenia normy obowiązującej w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia, uznanie za udowodniony fakt na podstawie zebranych w sprawie materiałów, subsumpcje tego faktu pod stosowną normę prawną oraz ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy. Najistotniejszym elementem stosowania prawa jest ustalenie jaka norma obowiązuje oraz ustalenie jej rozumienia w znaczeniu dostatecznie określonym na potrzeby rozstrzygnięcia. Organ mając wątpliwości co do rozumienia danej normy zobowiązany jest mając na uwadze treść art. 7 Kpa, a więc z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, dokonać interpretacji normy prawnej. Interpretacja ta powinna mieć na uwadze kontekst całej ustawy oraz uwzględniać tak tekst prawa jak i społeczny sens jego wydania. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż argumentacja skarżącej nie może zostać uznana za prawidłową w świetle pozostałych zapisów omawianej ustawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 12 § 2 pkt 2 ustawy prawo o notariacie - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw - do złożenia egzaminu notarialnego przed komisją, bez obowiązku odbycia aplikacji notarialnej, mogą przystąpić osoby, które po ukończeniu wyższych studiów prawniczych były zatrudnione na podstawie umowy o pracę na stanowiskach związanych ze stosowaniem lub tworzeniem prawa przez okres co najmniej 5 lat w okresie nie dłuższym niż 8 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu notarialnego. Osoby te winny, zgodnie z art. 12 § 4 prawa o notariacie, spełniać wymagania, o których mowa w art. 11 pkt 1-3 i 7. W sytuacji zatem jeżeli kandydat spełnia opisane powyżej przesłanki ma prawo bez obowiązku odbycia aplikacji notarialnej przystąpić do egzaminu notarialnego. W przypadku zaś uzyskania pozytywnego wyniku egzaminu może w ocenie Sądu ubiegać o powołanie na stanowisko asesora notarialnego. Taką interpretację przepisów ustawy potwierdza treść art. 74i § 4 prawa o notariacie w myśl, którego uchwała komisji o pozytywnym wyniku egzaminu notarialnego stanowi podstawę do ubiegania się o nominowanie na stanowisko asesora. J. K. po spełnieniu wymogów wskazanych art. 12 § 2 pkt. 2 powołanej ustawy przystąpił do egzaminu notarialnego. Uzyskał z egzaminu pozytywny wynik, co zostało potwierdzone Uchwałą Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji notarialnej we obszarze właściwości Izby Notarialnej w W. nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. Taki stan rzeczy w świetle treści powołanego art. 74i § 4 prawa o notariacie, stanowić mógł podstawę do ubiegania się przez J. K. o powołanie na stanowisko asesora notarialnego. Organ dążąc do załatwienia sprawy nie tylko mógł lecz wręcz powinien dokonać interpretacji ustawy prawo o notariacie i zastosować jako podstawę powołania art. 76 § 2. tej ustawy. Tylko bowiem taka interpretacja zaprezentowana przez organ pozwalała, w zgodzie z art. 6 i 7 Kpa, na rozstrzygnięcie meritum sprawy. Niedopuszczalna w ocenie Sądu byłaby sytuacja, w której zapisy ustawy pozwalałyby wprawdzie kandydatowi, po spełnieniu wymogów formalnych, na zdanie egzaminu notarialnego bez odbycia aplikacji notarialnej, lecz uniemożliwiałby powołanie go na stanowisko asesora notarialnego. Nie można bowiem zapominać, iż celem egzaminu notarialnego jest sprawdzenie wiedzy i kwalifikacji potencjalnego kandydata na asesora notarialnego. W tym stanie rzeczy Sąd uznając zarzuty skargi za bezzasadne, na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.