VI SA/Wa 1192/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2008 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] października 2006 r. S. sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. o przedłużenie zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego ul. O. w rejonie ul. M. w celu umieszczenia nośnika reklamowego. Spółka posiadała wydane decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., zezwolenie na umieszczenie przedmiotowego nośnika reklamowego w pasie drogowym do dnia [...] grudnia 2006 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2006 r., Zarząd Dróg Miejskich w W. poinformował wnioskującą spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. W aktach sprawy znajduje się również protokół z dnia [...] grudnia 2006 r., w którym zawarto informację, iż zgodnie z wytycznymi Urzędu W., na drogach krajowych mają być zlikwidowane wszystkie reklamy, w związku z tym w sprawie zostanie wydana decyzja odmowna. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W. działający z upoważnienia Prezydenta W. zezwolił na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi krajowej) ul. O. w rej. ul. M. na okres od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] lutego 2007 r. oraz umieszczenie w nim reklamy (jednostronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2, odmawiając jednocześnie wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia [...] lutego 2007 r. i w tym zakresie nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną z wyłączeniem elementów konstrukcyjnych i zamocowań nośnika reklamowego. Organ określił ponadto w decyzji warunki zajęcia pasa drogowego oraz wysokość opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Powyższa decyzja wydana została w oparciu o art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) – dalej powołanej jako ustawa o drogach publicznych. Uzasadniając swoje stanowisko organ podkreślił, iż w sposób wyczerpujący zebrał i zbadał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku, na który składały się: 1. Opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; 2. Wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A.; 3. Charakterystyka reklamy oraz jej powierzchnia zawarte w złożonym wniosku strony; 4. Szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony; Po zbadaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ ustalił stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia z którego wynikało, iż statystyki wypadków drogowych na ulicach W. wskazują, iż pomiędzy rokiem 2004 a rokiem 2005 nastąpił wzrost liczby wypadków o 8,8 %. Dla porównania w roku 2005 na terenie kraju odnotowano poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego - liczba wypadków zmniejszyła się o 5,8 %. W ocenie organu szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach drogowych, bowiem powodują dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Powołując się na opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ podkreślił, iż badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi oraz proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Dodatkowo organ powołał się na orzeczenie NSA z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04), w którym podkreślono, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. W uzasadnieniu tego wyroku sąd zaznaczył również, iż zarządy dróg publicznych odpowiedzialne są za ochronę wskazanego wyżej dobra i do nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie. Reasumując organ zważył, iż dokonane w sprawie ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazują, że wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. O., którego dotyczy wniosek, pełni zaś ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi [...] pojazdów na godzinę. Zarząd Dróg Miejskich zezwolił na umieszczenie reklamy w okresie od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia wydania decyzji. Z uwagi natomiast na zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, a w konsekwencji życia i zdrowia użytkowników ruchu drogowego, decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do samego nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną, kierowaną do uczestników ruchu drogowego. Organ podkreślił jednak, że strona w związku z odmową udzielenia zezwolenia na dalszą lokalizację przedmiotowej reklamy, powinna niezwłocznie podjąć stosowne działania zmierzające do usunięcia z terenu pasa drogowego elementów konstrukcyjnych i zamocowania nośnika reklamy. W odwołaniu od powyższej decyzji skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skarżąca spółka wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odwołaniu zarzuciła, iż wbrew twierdzeniom organu postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów k.p.a., które powinny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem spółki, mimo iż w przedmiotowej sprawie organ podkreślił, że z roku na rok rośnie liczba wypadków i że istnieje związek pomiędzy ilością wypadków drogowych, a reklamami znajdującymi się w pasie drogowym, nie wykazał jednak, by w przedmiotowej sprawie istnienie konkretnego urządzenia reklamowego stanowiło niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. Organ nie podał również ani jednego przykładu wypadku drogowego, który miałby miejsce przy tym urządzeniu reklamowym. Skarżąca zwróciła również uwagę, iż poprzednia decyzja przedłużająca zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod przedmiotowe urządzenie reklamowe wydana została na okres od września do grudnia 2006 r. Tak więc stan natężenia ruchu i bezpieczeństwa przy tej ulicy w okresie wydania poprzedniego zezwolenia, był prawie identyczny, jak w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącej decyzja organu pierwszej instancji wydana została ponadto z naruszeniem art. 77 § 4 k.p.a. W decyzji powołano się bowiem na fakty powszechnie znane, a organ nie przedstawił tych faktów stronie przed wydaniem decyzji. Ponadto, decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 11 i art. 107 k.p.a., gdyż organ nie podał motywów rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby natężenie ruchu istotnie wzrosło w okresie prowadzonego postępowania administracyjnego. Doszło też do naruszenia art. 108 k.p.a. Organ, pomimo nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, nie przywołał tego przepisu jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Powyższe skutkować powinno stwierdzeniem nieważności decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie nie zachodziły w ogóle przesłanki uzasadniające nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Ponadto, organ I instancji naruszył art. 7 i 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z tymi przepisami. Dokonał bowiem całkowitej zmiany swojego podejścia do zagadnienia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego pod urządzenia reklamowe nie uprzedzając o tym strony. Przedmiotowe urządzenie reklamowe zostało zainstalowane w pasie drogowym na podstawie decyzji organu z dnia [...] września 2002 r. i funkcjonowało legalnie w pasie drogowym na podstawie kolejnych zezwoleń do [...] stycznia 2007 r. Takie działanie podjęte przez organ bez żadnego uprzedzenia naraża stronę na znaczne straty w działalności gospodarczej. Wątpliwości, w ocenie skarżącej budziła również kwestia posiadania przez osobę wydającą decyzję w pierwszej instancji upoważnienia do jej wydawania, a wątpliwości te nie dotyczą tylko kwestii formalnej, gdyż decyzja została wydana w okresie, w którym pomiędzy W., a Izbą Gospodarczą Reklamy Zewnętrznej toczą się rozmowy na temat uregulowania zagadnień związanych z reklamą zewnętrzną i uporządkowania całego problemu również w aspekcie lokalizacji urządzeń reklamowych w pasie drogowym. Zaskarżona decyzja jest sprzeczna z duchem wypracowywanego porozumienia, a w związku z tym powstają wątpliwości, czy nie została wydana wbrew woli mocodawcy, czyli Prezydenta W. Pismem z dnia [...] marca 2007 r., strona skarżąca w uzupełnieniu odwołania, przedstawiła ekspertyzę dotyczącą wpływu wielkoformatowych tablic reklamowych typu megalight na wypadkowość opartą na badaniach przeprowadzonych w Niemczech w 2005 r., wskazując, iż wyniki tych badań są odmienne od wyników uzyskanych przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, gdyż wynika z nich, że tablice reklamowe nie mają wpływu na wypadkowość. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Przytaczając treść przepisu art. 39 ustawy o drogach publicznych organ stwierdził, iż ich celem jest szczególna ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym reklamy może być zatem uzasadnione wyłącznie względami wyjątkowymi. W przedmiotowej sprawie dla uzasadnienia negatywnego stanowiska odnośnie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu funkcjonowania, wskazanego przez wnoszącego odwołanie, obiektu reklamowego posłużono się analizą dokumentów wskazanych w zaskarżonej decyzji. Analiza materiału dowodowego zawarta w uzasadnieniu decyzji w pełni wykazała, że usytuowanie nośnika reklamowego w rejonie ul. O. w rej. M. w W. zagrażało bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Organ wskazał również na bezzasadny zarzut naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Zarządca drogi nie jest bowiem obowiązany udowadniać, że reklama ulokowana w pasie drogowym w ruchliwym punkcie miasta stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, gdyż jest to oczywiste. Zarządca drogi jest obowiązany zapanować nad zjawiskiem nadmiernego gromadzenia reklam w pasach drogowych wpływających negatywnie na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego. W uzasadnieniu organ powołał się na art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych oraz na wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04). Zdaniem organu interpretacja art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych wskazuje na przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę. W ocenie SKO nie można postawić zarzutu dowolności działania zarządcy drogi, gdyż próbuje on zapanować nad zjawiskiem nadmiernego gromadzenia reklam w pasach drogowych. S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie żądając jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej w decyzji brak jest odniesienia do wszystkich zarzutów wskazanych w odwołaniu. Ponadto, decyzja powinna być wydana na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych tzn. organ winien sprawdzić czy urządzenie reklamowe nie powoduje zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi. W ocenie skarżącej ustalenia tego rodzaju nie mogą być oparte na ogólnych poglądach podnoszonych przez zarządcę drogi. Przy prawidłowym zastosowaniu ustawy o drogach publicznych ciężar dowodu, jak wskazała skarżąca spoczywa na organie, a nie na wnioskodawcy. W tym zakresie skarżąca powołała się na orzecznictwo WSA. Spółka podkreśliła, że organ nie tyko nie zastosował art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, ale też nie przeprowadził postępowania dowodowego zgodnie z wymogami k.p.a. Ponadto, zdaniem skarżącej rozstrzygnięcie problemu wpływu reklam na bezpieczeństwo nie jest proste i wymaga dużo bardziej pogłębionych badań niż te, które zostały przedstawione w niniejszym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy). W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna, aczkolwiek nie z powodów w niej podnoszonych. Stosownie do § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), wydanym na podstawie art. 40 ust. 16 ustawy o drogach publicznych, zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zatem postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego jest postępowaniem wszczynanym na wniosek zainteresowanego, o którym mowa także w art. 61 § 1 k.p.a. oraz w art. 63 § 2 k.p.a. Według art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Jeżeli natomiast podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Składając wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego spółka nie podała planowanego okresu zajęcia pasa drogowego, a zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. w związku z § 1 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia podanie tego okresu we wniosku było wymagane. Brak zatem określenia we wniosku planowanego okresu zajęcia pasa drogowego nakładał na zarządcę drogi obowiązek wynikający z art. 64 § 2 k.p.a., jednakże organ administracji, z naruszeniem wymienionego przepisu oraz art. 61 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wydał decyzję zezwalającą przy braku wymaganego sprecyzowania żądania strony, dokonując samemu dookreślenia tego żądania. Godzi się więc w tym miejscu przypomnieć, że organ administracji działając na wniosek strony nie jest uprawniony do określania jej żądania, a w przypadku niedookreślenia we wniosku stanowiska strony, wymaganego przez przepisy szczególne, obowiązany jest zachować się zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Należało również zwrócić uwagę na punkt 2 decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2007 r., w którym to organ administracji odmówił wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia [...] lutego 2007 r. Tak sprecyzowane rozstrzygnięcie również nie nawiązywało do wniosku, z tej oczywiście przyczyny, że wniosek nie zawierał planowanego okresu zajęcia pasa drogowego. Równocześnie treść zredagowanej odmowy prowadziłaby do zaistnienia dla spółki stanu faktycznego i prawnego nieprzewidzianego przez prawodawcę. Otóż przy tak ujętym rozstrzygnięciu S. sp. z o.o. z siedzibą w W. zostałaby pozbawiona na przyszłość możliwości uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy, przynajmniej w lokalizacji podanej w tej decyzji. Skargę oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego jak i naruszeniu przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem rozważyć należało zasadność zarzutów o charakterze procesowym, albowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W związku z powyższym, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, Sąd orzekający w sprawie nie wypowiadał się w kwestii naruszenia prawa materialnego, bowiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji publicznej dokona on powtórnie ustaleń materialnoprawnych. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.