VI SA/Wa 1193/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2019 r. sprawy ze skargi Z. Sp. j. z siedzibą w O. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany koncesji na bezzbiornikowe magazynowanie gazu ziemnego uchyla zaskarżoną decyzję Minister Środowiska decyzją z "(...)" maja 2018 r. nr "(...)", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej: "K.p.a.") i art. 34 ust. 1 oraz ust. 1a w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 r. poz. 2126 z późn. zm., dalej: "P.g.g.") po rozpatrzeniu wniosku z 20 grudnia 2017 r. Zakładu "(...)"Spółka jawna z siedzibą w "(...)" (dalej: "Strona", "Spółka", "Skarżący"), o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z "(...)" grudnia 2017 r. odmawiającą zmiany koncesji Nr "(...)"z "(...)" maja 2012 r., na bezzbiornikowe magazynowanie gazu ziemnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Środowiska wskazał, że Spółka 28 marca 2017 r., zwróciła się o zmianę udzielonej koncesji Nr "(...)"z "(...)" maja 2012 r., zmienionej decyzją Ministra Środowiska z "(...)" grudnia 2015 r., na bezzbiornikowe magazynowanie gazu ziemnego w sczerpanym złożu gazu ziemnego ""(...)"", zlokalizowanym na terenie miejscowości: "(...)"i "(...)", w gminach "(...)"i "(...)", powiat "(...)"w województwie "(...)" (dalej: "koncesja"), w zakresie terminu rozpoczęcia działalności objętej koncesją: "na 36 miesięcy od dnia otrzymania decyzji o zmianie koncesji". Minister Środowiska decyzją z "(...)" grudnia 2017 r. odmówił zmiany koncesji wskazując, że działalność objęta koncesją nie została dotychczas rozpoczęta. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Środowiska wyjaśnił, że "(...)" maja 2012 r., udzielił Spółce koncesji. Zgodnie z punktem 8 koncesji rozpoczęcie działalności nią objętej powinno nastąpić nie później niż 18 miesięcy licząc od dnia udzielenia koncesji. Za rozpoczęcie działalności objętej koncesją rozumie się przystąpienie do realizacji prac polegających na bezzbiornikowym magazynowaniu gazu ziemnego w górotworze poprzez jego wtłaczanie przystosowanymi do tego celu otworami wiertniczymi. Zobowiązano przedsiębiorcę do pisemnego poinformowania organu koncesyjnego o rozpoczęciu działalności objętej koncesją w terminie 14 dni od jej rozpoczęcia. Minister Środowiska wyjaśnił następnie, że Spółka pismem z 30 września 2013 r. wystąpiła o zmianę koncesji na promesę koncesji na ten sam zakres działalności z okresem obowiązywania wynoszącym 5 lat. Minister Środowiska postanowieniem z "(...)" grudnia 2013 r. odmówił wszczęcia postępowania o przekształcenie koncesji w promesę koncesji. Pismem z 20 sierpnia 2014 r. Spółka złożyła wniosek o zmianę koncesji w części dotyczącej rozpoczęcia działalności objętej koncesją. Po licznych uzupełnieniach wniosku, Minister Środowiska decyzją z "(...)" grudnia 2015 r., zmienił koncesję w zakresie terminu rozpoczęcia działalności objętej koncesją tj. rozpoczęcie działalności miało nastąpić nie później niż 1 kwietnia 2017 r. Odnosząc się do zarzutów Strony, organ wskazał, że nieprawdą jest, że rozpatrzenie wniosku o zmianę koncesji trwało 665 dni albowiem wniosek o zmianę koncesji wpłynął 20 sierpnia 2014 r., zaś ostateczne uzupełnienie wniosku, które umożliwiało jego rozpatrzenie, wpłynęło do organu 26 marca 2015 r. Decyzja natomiast zapadła "(...)" grudnia 2015 r., tj. w ciągu 271 dni. Odnosząc się do zarzutu, że na skutek procedowania zmiany koncesji przez organ, Spółka nie mogła korzystać z koncesji, organ wyjaśnił, że koncesja, która została udzielona na 25 lat tj. do 2037 r. nie wygasła, jak również nie została cofnięta przez organ koncesyjny. Prowadzone postępowanie w sprawie zmiany terminu rozpoczęcia działalności objętej koncesję, na skutek wniosku z 20 sierpnia 2014 r., uzupełnionego pismem z 23 marca 2015 r., nie sprawiało, że Spółka nie mogła wykonywać koncesji, która korzysta z waloru ostateczności i to niezależnie od toczącego się postępowania w sprawie jej zmiany. Rozpoczęcie działalności objętej koncesją powinno nastąpić nie później niż 1 kwietnia 2017 r., Spółka miała zatem 15 miesięcy na uzyskanie wszystkich wymaganych prawem pozwoleń administracyjnych niezbędnych do rozpoczęcia działalności objętej koncesją. Określając ten termin organ, jak wyjaśnił, kierował się wnioskiem Spółki. To pismem z 26 stycznia 2015 r., Spółka wniosła, by termin ten był określony na 1 kwietnia 2017 r. Ponadto, jak podkreślił organ, Spółce udzielona została koncesja "(...)" maja 2012 r., a zatem w dacie złożenia wniosku o zmianę terminu przystąpienia do jej realizacji Spółka posiadała już koncesję oraz prawo do części górotworu przez okres około 2 lat. Organ wskazał, że Spółka zwróciła się o zmianę udzielonej koncesji w zakresie terminu rozpoczęcia działalności objętej koncesją "na 36 miesięcy od dnia otrzymania decyzji o zmianie koncesji", natomiast we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka poinformowała, że termin ten też może nie zostać dotrzymany. Organ wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponownie wystąpił do Okręgowego Urzędu Górniczego w "(...)"oraz Urzędu Regulacji Energetyki o potwierdzenie aktualności informacji dot. Spółki, udzielonych organowi w toku postępowania w I instancji. Oba podmioty potwierdziły, że informacje pozostają aktualne, iż Spółka nie przedłożyła stosownie do art. 108 ust. 7 P.g.g., wniosku o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego organowi nadzoru górniczego właściwemu dla miejsca wykonywania robót oraz nie zwróciła się również do Urzędu Regulacji Energetyki z wnioskiem o udzielenie koncesji na magazynowanie paliw gazowych w instalacjach magazynowych, o której mowa w art. 32 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 220 z późn. zm.). Organ wskazał także, że Spółka od 29 lutego 2016 r., nie wywiązuje się w stosunku do Skarbu Państwa z obowiązku zapłaty wynagrodzenia z tytułu umowy z 31 maja 2012 r. o ustanowieniu użytkowania górniczego w celu bezzbiornikowego magazynowania gazu ziemnego w sczerpanym złożu gazu ziemnego ""(...)"". Organ wyjaśnił, że okoliczność nieuiszczania opłaty za użytkowanie górnicze stanowi fakt, który organ bierze pod uwagę w postępowaniu o zmianę koncesji. Ostatecznie Minister Środowiska, stwierdził, że na gruncie rozpoznanej sprawy przedstawione wyżej okoliczności wskazują, że zaistniały przesłanki wynikające z art. 29 ust. 1 P.g.g., które uzasadniają odmowę zmiany koncesji. Mając to na względzie Minister Środowiska odmówił zmiany koncesji. W skardze z 28 maja 2018 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zaskarżając decyzję Ministra Środowiska z "(...)" maja 2018 r. w całości, zarzucił jej naruszenie art. 7, art. 78, art. 8, art. 11, art. 12, art. 35, art. 36, art. 107 K.p.a. oraz art, 29, art. 108 ust. 8 P.g.g. oraz art. 33 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne. Skarżący wskazał, że odbiera decyzję organu jako retorsję za odmowę uiszczenia opłaty z tytułu umowy o użytkowanie górnicze ze wskazaniem jako powód odmowy tej zapłaty niemożności korzystania z tej umowy, wynikającej z opieszałości Ministra Środowiska w podejmowaniu decyzji, co w rzeczywistości uczyniło umowę o użytkowanie górnicze martwą. W uzasadnieniu skargi Skarżący wyjaśnił, że nie można czynić mu zarzutu, że występuje z wnioskiem o zmianę zadeklarowanego terminu rozpoczęcia działalności w sytuacji niemożności uzyskania niezbędnych decyzji administracyjnych dla rozpoczęcia inwestycji, spowodowanych przez opieszałość i indolencję organu, procesującego łącznie w sprawie zmian koncesji przez okres 1188 dni (tj. 36 miesięcy) w okresie 2243 dni od jej wydania (tj. 73 miesięcy). Zdaniem Skarżącego, nie może być uznany za powód odmowy wydłużania terminu rozpoczęcia działalności fakt, że Spółka od 2016 r., nie uiszcza opłaty za użytkowanie górnicze, bowiem na skutek bezczynności organu nie można z niego korzystać. Skarżący wskazał, że w sprawie toczy się postępowanie o stwierdzenie nieistnienia zobowiązania przed Sądem Okręgowym w Warszawie. Skarżący podniósł nieuzasadnione zastosowanie art. 29 § 1 P.g.g., ponieważ przepis ten nie odnosi się do "zmiany koncesji", a do "udzielenia koncesji", a ponadto organ nie wskazał, w jaki sposób zmiana terminu rozpoczęcia działalności wpływa na wymienione w tym przepisie zagrożenia. Skarżący wyjaśnił, że nie mógł złożyć wniosku o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego skoro nie dysponuje jeszcze pozwoleniem na budowę, a jego uzyskanie determinuje decyzja organu odmawiająca przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności, co czyni koncesję martwą. Skarżący stwierdził, że postępowanie, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja nie uwzględnia uwarunkowań obiektywnych, na które Spółka nie miała wpływu, a które nie pozwoliły wywiązać się z zadeklarowanego we wniosku terminu rozpoczęcia eksploatacji magazynu gazu (PMG). Skarżący wyjaśnił, że nie sądził, że "(...)"., porzucając eksploatację złoża "(...)"dokona dewastacji istniejących urządzeń wydobywczych i transportowych, tj. gazociągów. Po rozpoczęciu prac przygotowawczych Spółka zdała sobie sprawę, że czas przygotowania inwestycji będzie wielokrotnie dłuższy, dlatego 30 września 2013 r., zwróciła się z wnioskiem o zmianę koncesji na promesę koncesji, aby uzyskać czas na właściwe przygotowanie inwestycji. Skarżący wyjaśnił następnie, że oczekiwał 180 dni na określenie warunków przyłączenia "(...)"S.A., podobnie na warunki przyłączenia z "(...)" S.A. Wskazane warunki przyłączenia dla ich realizacji wymagały zmiany Miejscowych Planów Zagospodarowania Przestrzennego w trzech gminach, a nadto uzyskanie zgód właścicieli gruntów na wybudowanie na ich terenie gazociągu (30 właścicieli). Ostatnie zgody w formie ustanowienia służebności przesyłu, Spółka uzyskała w połowie 2017 r., co jeszcze nie zamyka sprawy, bowiem ze względu na nieuregulowany stan prawny działek w miejscu włączenia gazociągu do sieci "(...)"S.A., trwa postępowanie administracyjne. Skarżący dodał, że w trakcie postępowania o zmianę terminu rozpoczęcia działalności nie mógł prowadzić prac przygotowawczych, bowiem zarówno organy administracji, jak i banki przerwały procedury, wskazując na niepewność w zakresie przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności określonej w koncesji. A zatem, z przyczyn leżących po stronie organu, Spółka nie mogła przygotowywać i realizować inwestycji. Skarżący wyjaśnił również, że mimo niepewności, jakie tworzyło prowadzenie postępowań przez organ, Spółka nie zaprzestała działań przygotowawczych i w listopadzie 2016 r. złożyła w Urzędzie Wojewódzkim w "(...)"wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Urząd Wojewódzki odmówił procedowania, wskazując na dwie przyczyny: 1) brak możliwości procedowania w oparciu o decyzję ustalającą warunki środowiskowe realizacji inwestycji ze względu na upływ sześcioletniego terminu od jej wydania, 2) niepewność co do terminu ważności koncesji Ministra Środowiska ze względu na upływający terminu rozpoczęcia działalności. Spółka sporządziła nowy wniosek z raportami środowiskowymi o wydanie decyzji środowiskowej. Do dnia złożenia skargi Spółka nie otrzymała wnioskowanej decyzji ani też informacji o przyczynach opóźnienia - w sprawie Spółka złożyła skargę do WSA we Wrocławiu. Skarżący podniósł, że wskazany we wniosku z 29 marca 2017 r., termin rozpoczęcia działalności też może nie zostać dotrzymany i to również z przyczyn leżących poza Spółką. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa, w sposób uzasadniający jej uchylenie. Przedmiotem sprawy jest wnioskowana przez Skarżącego zmiana koncesji, w zakresie terminu rozpoczęcia działalności objętej koncesją, udzielonej "(...)" maja 2012 r., na bezzbiornikowe magazynowanie gazu ziemnego w sczerpanym złożu gazu ziemnego w lokalizacji wskazanej w koncesji. Zgodnie z pierwotnym zapisem pkt 8 koncesji, rozpoczęcie działalności objętej koncesją miało nastąpić nie później niż 18 miesięcy, licząc od dnia udzielenia koncesji, czyli nie później niż 30 listopada 2013 r. Zapis ten został zmieniony decyzją Ministra Środowiska z "(...)" grudnia 2015 r. tak, że rozpoczęcie działalności objętej koncesją miało nastąpić nie później niż 1 kwietnia 2017 r. Zaskarżona decyzją Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję z "(...)" grudnia 2017 r., którą organ odmówił ponownej zmiany koncesji w zakresie terminu rozpoczęcie działalności objętej koncesją. Jako podstawę prawną odmowy ponownej zmiany koncesji w zakresie terminu rozpoczęcie działalności objętej koncesją, Minister Środowiska wskazał art. 29 ust. 1 P.g.g. Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 34 ust. 1 P.g.g., organ koncesyjny może dokonać zmiany koncesji także na wniosek przedsiębiorcy, któremu została ona udzielona. Jak wynika natomiast z ust. 1a tego artykułu, do zmiany koncesji stosuje się odpowiednio przepisy o jej udzieleniu. Regulacja ta oznacza, że do zmiany koncesji, również wnioskowanej przez przedsiębiorcę, ma odpowiednio zastosowanie art. 29 ust. 1 P.g.g., który reguluje przesłanki odmowy udzielenia koncesji. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia wniosku Skarżącego o zmianę koncesji: "Jeżeli zamierzona działalność sprzeciwia się interesowi publicznemu, w szczególności związanemu z bezpieczeństwem państwa lub ochroną środowiska w tym z racjonalną gospodarką złożami kopalin, bądź uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem określonym odpowiednio przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub przepisy odrębne, a w przypadku braku tego planu - uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości w sposób określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub w przepisach odrębnych, organ koncesyjny odmawia udzielenia koncesji." W oparciu o powyższy przepis Minister Środowiska odmówił zmiany koncesji argumentując, że przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności wskazują, że zaistniały przesłanki wynikające z art. 29 ust. 1 P.g.g., Spółka bowiem zajmuje część należącej do Skarbu Państwa przestrzeni w górotworze nie wykorzystując jej zgodnie z przeznaczeniem, a ponadto od 29 lutego 2016 r. zalega z opłatami za użytkowanie górnicze. Minister Środowiska wyjaśnił, że koncesje udzielane są w interesie publicznym, a więc w interesie publicznym leży efektywne wykorzystanie przestrzeni objętej koncesją oraz żeby cel koncesji w postaci utworzenia podziemnego magazynu gazu został zrealizowany. Ciągłe natomiast działania zmierzające do przesunięcia terminu rozpoczęcia działalności utrudniają jego osiągnięcie, co stoi w sprzeczności z interesem publicznym. Z powyższego wynika, że organ uzasadnia odmowę zmiany koncesji interesem publicznym, stosując odpowiednio art. 29 ust. 1 P.g.g. W ocenie Sądu jednak, organ w żaden sposób nie wyjaśnia na czym polega w niniejszej sprawie interes publiczny. Sąd nie zaprzecza stwierdzeniom organu, że koncesje udzielane są w interesie publicznym, a więc w interesie publicznym leży efektywne wykorzystanie przestrzeni objętej koncesją w sposób zgodny z koncesją. Sąd stwierdza natomiast, że organ powinien wyjaśnić, na czym ten interes publiczny polega. Ustawodawca w omawianym art. 29 ust. 1 P.g.g., łączy interes publiczny przykładowo z bezpieczeństwem państwa lub ochroną środowiska, nie jest to jednak zamknięty katalog sfery publicznej, z którą może wiązać się działalność koncesyjna regulowana przepisami P.g.g. Minister Środowiska zatem odmawiając zmiany koncesji powinien precyzyjnie wyjaśnić w jakiej sferze publicznej i dlaczego, zgoda na wydłużenie terminu na rozpoczęcie działalności zgodnej z koncesją rodziłaby negatywne skutki publiczne. Analiza argumentacji organu prowadzi do wniosku, że w istocie, przesłanką odmowy zmiany koncesji jest brak rozpoczęcia przez Skarżącego działalności objętej koncesją, co znajduje swój wyraz w wywodzie, że koncesje udzielane są w interesie publicznym nierozpoczęcie zatem działalności objętej koncesją stoi w sprzeczności z interesem publicznym. Należy jednak podkreślić, że samo nierozpoczęcie działalności objętej koncesją, nie stanowi przesłanki odmowy zmiany koncesji, wynikającej z art. 29 ust. 1 P.g.g., stanowi natomiast niewypełnienie warunków określonych w koncesji, o czym jest mowa w art. 37 ust. 1 P.g.g. Jak wynika z tego przepisu w przypadku gdy przedsiębiorca m.in., nie wypełnia warunków określonych w koncesji, w tym nie podejmuje określonej nią działalności, organ koncesyjny, w drodze postanowienia, wzywa przedsiębiorcę do usunięcia naruszeń oraz określa termin ich usunięcia. Z ust. 2 pkt 1 tego artykułu wynika natomiast, że w przypadku gdy przedsiębiorca nie wykonał postanowienia, o którym mowa w ust. 1, organ koncesyjny może, bez odszkodowania cofnąć koncesję. W niniejszej sprawie Skarżący na dwa dni przed upływem terminu na rozpoczęcie działalności objętej koncesją pismem z 28 marca 2017 r., wniósł o zmianę koncesji w zakresie tego terminu. Organ rozpoznał ten wniosek odmownie, decyzją z "(...)" grudnia 2017 r., jednak w aktach sprawy, Sąd nie znalazł wzmianki o wszczęciu w tym czasie postępowania w trybie art. 37 ust. 1 P.g.g. W tej sytuacji brak jest w niniejszej sprawie podstaw do oceny spójności działania Ministra Środowiska, sama bowiem odmowa zmiany koncesji z powodu niepodjęcia przez Skarżącego działalności objętej koncesją zawiera w sobie sprzeczność, ponieważ Skarżący dąży do zmiany koncesji właśnie w tym celu, aby podjąć działalność objętą koncesją. Prowadzi to do już wskazanego powyżej wniosku, że organ nie wyjaśnił tak naprawdę, z jakiego powodu odmówił Spółce zmiany koncesji w zakresie terminu rozpoczęcia działalności i dlaczego odmowa ta leżała w interesie publicznym. Sąd stwierdza, że Minister Środowiska wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 29 ust. 1 P.g.g., poprzez jego błędną wykładnię, przyjmującą że przesłanką uzasadniającą odmowę zmiany koncesji wynikającą z tego przepisu jest brak rozpoczęcia w oznaczonym terminie działalności objętej koncesją, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w postaci utrzymania w mocy decyzji odmawiającej zmiany koncesji we wnioskowanym przez Skarżącego zakresie. Tymczasem w świetle tego przepisu organ powinien wykazać jakiemu interesowi publicznemu i dlaczego, sprzeciwia się nierozpoczęcie przez Skarżącego działalności objętej koncesją, co organ uwzględni ponownie rozpatrując sprawę. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji.