VI SA/Wa 1193/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pawłowska Sędziowie: Sędzia WSA Honorata Łopianowska Asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.) Protokolant starszy referent Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Skarżącego M. P. kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2025 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 320), po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania M. P. (Skarżący) uchyliło w całości decyzję Prezydenta [...] z [...] czerwca 2024 r. nr [...] i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że wymierzyło Skarżącemu karę pieniężną w kwocie 971,19 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) al. [...] w rej. parkingu "[...]" poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]’’ o pow. 11,99 m² w dniu 5 maja 2023 r. stanowiącej iloczyn powierzchni reklamy, ustalonej stawki opłaty powiększonej 10-krotnie i liczby dnia zajęcia (11,99 m² x 8,10 zł x 10 x 1 dzień). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent [...] ww. decyzją z [...] czerwca 2024 r. wymierzył Skarżącemu karę pieniężną w kwocie 1.174,50 zł za zajęcie ww. pasa drogowego. Rozpatrując ponownie tę sprawę w wyniku odwołania Skarżącego SKO w [...] wskazało, że adresatem decyzji wydawanej na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych może być wyłącznie ten, kto faktycznie dokonał nielegalnego zajęcia pasa drogowego lub zajęcia niezgodnego z warunkami zezwolenia, zaś adresatem decyzji, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych - wyłącznie osoba zajmująca pas drogowy bez stosownego zezwolenia lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c powołanej ustawy. Odpowiedzialnością administracyjną za zajęcie pasa drogowego powinien być każdorazowo obarczony faktyczny sprawca czynu objętego sankcją w postaci kary pieniężnej, albowiem osoba zajmująca pas drogowy może umieścić w nim zarówno rzecz własną, jak i cudzą, jednakże dla odpowiedzialności opartej na przepisach art. 40 ust. 1 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych istotne jest jedynie ustalenie, kto i w jakim zakresie zajął pas drogowy. Rozstrzygnięcie w tej mierze wymaga więc analizy okoliczności konkretnej sprawy, w tym treści stosunku prawnego łączącego właściciela obiektu z osobą, w której posiadaniu obiekt się znajduje. Zwłaszcza jeśli wynika z tego stosunku, że w istocie dysponentem obiektu nie jest jego właściciel, lecz podmiot, któremu został on udostępniony we władztwo zależne, które to władztwo obejmuje wskazanie czasu i miejsca, w którym dany obiekt zostanie umieszczony. Organ podkreślił, że Skarżący kwestionuje obciążenie go karą w sytuacji, gdy jest wyłącznie najemcą nośnika reklamowego, a nie jego właścicielem. Analizując załączoną przez Skarżącego "umowę najmu" zawartą w dniu 1 stycznia 2023 r., na czas oznaczony od 1 stycznia do 31 grudnia 2023 r., Organ wskazał, że podmiotem odpowiedzialnym za przedmiotową reklamę jest Skarżący. Z § 1 pkt 1 i 2 tej umowy wynika, że jej przedmiotem jest najem powierzchni reklamowych od Wynajmującego, tj. N. M. Sp. z o.o., zaś Najemca, tj. N M. M. P. będzie wykorzystywał powierzchnie reklamowe w celu umieszczenia na nich materiałów reklamowych zwanych reklamą realizowaną przez Najemcę. W ocenie Organu, przedmiotowa umowa najmu, nie ogranicza uprawnienia Najemcy do ubiegania się o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez nośnik reklamowy, w szczególności, gdy wystąpienie o takie zezwolenie jest uzasadnione interesem Najemcy prowadzącego działalność gospodarczą polegającą na pośrednictwie w wynajmie tegoż nośnika, a prowadzoną na swój rachunek i ryzyko. Opierając się na danych z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej RP, Organ podkreślił, że Skarżący przez cały okres wskazany w zaskarżonej decyzji, prowadził działalność agencji reklamowych. Działalność ta polega na pośrednictwie w wynajmie nośników. Z tych przyczyn Organ uznał Skarżącego za podmiot faktycznie zajmujący pas drogowy i stronę niniejszego postępowania. Organ wskazał, że do akt zostały załączone takie dokumenty jak: wypis z rejestru gruntów, wskazujący, że działka ewidencyjna nr [...] stanowi drogę i oznaczona jest symbolem "dr", a jej właścicielem jest Skarb Państwa, a gospodarowanie zasobem nieruchomości należy do Prezydenta [...], mapa zasadnicza w skali 1:500 z wykreśloną linią położenia nośnika (linią czerwoną) i linią pasa drogowego (linią zieloną) przez geodetę uprawnionego, mapa zajęcia pasa drogowego w skali 1:250 z wykreśloną linią położenia nośnika (linią niebieską) i linią pasa drogowego (linią żółtą) przez geodetę uprawnionego, protokół z kontroli pasa drogowego oraz karta kontroli, płyta CD ze zdjęciami z dni kontroli tego pasa oraz dokumentacja fotograficzna z 5 maja 2023 r. W ocenie Organu, dowody te jednoznacznie wykazują linie przebiegu pasa drogowego, miejsce, zakres i sposób zajęcia pasa drogowego przez sporną reklamę. Jednocześnie Organ wskazał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 189f k.p.a. dotyczące warunków odstąpienia od nałożenia kary. Podsumowując, Organ uznał podjętą przez Organ pierwszej instancji decyzję co do zasady za prawidłową, zaś zarzuty podniesione w odwołaniu za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny, za wyjątkiem zarzutu dotyczącego ustalenia powierzchni nośnika. Z ww. umowy najmu wynika, że ma on powierzchnię 11,99 m2 (tj. o wymiarach 5,04 m x 2,38 m), natomiast w protokole kontroli wskazano powierzchnię 14,50 m2 (tj. o wymiarach 5,37 m x 2,70 m) i taką też ZDM przyjął do obliczenia wysokości kary. Jednakże ani z protokołu kontroli, ani z treści decyzji nie wynika czy powierzchnia ta była mierzona miarą, czy dalmierzem i czy wobec wskazanej w umowie najmu innej (mniejszej) powierzchni, pomiar nośnika był przez ZDM weryfikowany, a rozbieżność wyjaśniona. Dlatego też SKO uznało za zasadne konwalidowanie uchybienia, poprzez przyjęcie do ustalenia wysokości kary pieniężnej powierzchni wynikającej ze znajdującej się w aktach sprawy umowy najmu spornego nośnika. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zaskarżył powyższą decyzję w całości wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i umorzenie postępowania, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Ponadto, Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci: - decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] września 2024 r. nr [...] uchylającej decyzję Prezydenta [...] z [...] czerwca 2024 r. nr [...] wymierzającą Skarżącemu karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego w sprawie o tożsamym stanie faktycznym i prawnym; - decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] września 2024 r. nr [...] uchylającej decyzję Prezydenta [...] z [...] czerwca 2024 r. nr [...] wymierzającą Skarżącemu karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego w sprawie o tożsamym stanie faktycznym i prawnym; - prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 14 listopada 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 1613/24 wraz z uzasadnieniem, który został wydany w analogicznym stanie faktycznym i prawnym; - pisma ZDM Warszawa z dnia 21 listopada 2024 r., wraz z kopertą o przekazaniu odwołania do Organu II instancji. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania, tj.: - art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 77 § 4, art. 79 § 1, art. 80, art. 105 § 1, art 107 § 3 i art. 136 § 1 k.p.a. poprzez: 1) błędne oparcie ustaleń faktycznych, co do powierzchni reklamy (nośnika) na powierzchni zapisanej w umowie najmu, bez przeprowadzenia weryfikacji jej rzeczywistej powierzchni i bez wyjaśnienia, czy przyjęto powierzchnię reklamy (nośnika) wraz z ramą, czy też wyłącznie powierzchnię reklamową jako taką, czyli powierzchnię na której mogą być emitowane treści reklamowe; 2) dowolną i wybiórczą (a nie swobodną jak nakazuje ustawa) ocenę dowodów, a to zwłaszcza poprzez zaniechanie oceny oświadczeń N. M. sp. z o.o., z których wprost wynika, że to właściciel reklamy umieścił ją w pasie drogowym, zarządza nimi i konserwuje, co jednoznacznie wskazuje na podmiot odpowiedzialny za zajęcie pasa drogowego; 3) brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, przejawiający się zwłaszcza w zaniechaniu ustalenia i ujawnienia w aktach administracyjnych sprawy okoliczności istotnych w sprawie ustalenia opłaty sankcyjnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, tj.: potwierdzenia, iż faktycznie zajęto pas drogowy, a nie inny teren; ustalenia sprawcy zajęcia; powierzchni i rodzaju zajęcia oraz czasu jego trwania; 4) oparcie ustaleń co do lokalizacji nośnika reklamy w pasie drogowym na dokumentach nieujawnionych w toku postępowania przed Organem pierwszej instancji i bez zakomunikowania stronie, wbrew wyraźnej dyspozycji art. 77 § 4 k.p.a., a na etapie postępowania drugo-instancyjnego przedstawionym do akt sprawy niezgodnie z art 136 § 1 k.p.a.; 5) zaniechanie przeprowadzenia oględzin z udziałem strony i oparcie się wyłącznie na protokole z kontroli, tj. dokumencie sporządzonym przed wszczęciem postępowania administracyjnego i sporządzonym w ramach czynności tożsamych z oględzinami, lecz bez udziału strony, a nawet bez uprzedniego zawiadomienia strony, tj. z naruszeniem art. 79 § 1 k.p.a.; 6) dowolną i wybiórczą (a nie swobodną jak nakazuje ustawa) ocenę dowodów, a to zwłaszcza w stosunku do oceny postanowień umowy najmu przedstawionej przez Skarżącego; przejawiającą się w przypisaniu Skarżącemu odpowiedzialności za zajęcie pasa, przy czym umowa nie nakłada na najemcę obowiązku uzyskania zezwolenia, tj. a contrario obowiązek ten pozostał po stronie właściciela reklamy umniejszającej ją w pasie drogowym; 7) sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób uniemożlwiający analizę i ocenę, w jaki sposób Organ doszedł do wniosków, które zostały m.in. przedstawione w rozstrzygnięciu sprawy, czyli, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło poprzez umieszczenie treści na istniejącym już bilbordzie przez Skarżącego, a nie przez posadowienie owego bilbordu w pasie drogowym, a to zwłaszcza poprzez zaniechanie należytego przedstawienia motywów takiego rozstrzygnięcia i niewyjaśnienie dlaczego podmiot bilbord ten umieszczający w pasie drogowym nie jest podmiotem odpowiedzialnym za uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego; 8) zaniechanie zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania II-instancyjnego, z zakreśleniem terminu do zajęcia końcowego stanowiska w sprawie, a to zwłaszcza w kontekście uzupełnienia akt o dokumenty geodezyjne i płytę CD, co do których strona w ramach czynnego udziału w sprawie powinna mieć zapewnioną możliwość wypowiedzenia się; a także zaniechanie zakomunikowania stronie faktów znanych Organowi z urzędu; 9) oczywistą sprzeczność wydanej decyzji ze zgormadzonym w sprawie materiałem dowodowym, a to poprzez przypisanie Skarżącemu odpowiedzialności za umieszczenie reklamy w oparciu o wiadomą Organowi odwoławczemu z urzędu umowę najmu na 2023 r., bez żadnej weryfikacji, czy umowa ta w ogóle obowiązywała i czy była wykonywana, a to zwłaszcza w kontekście oferowania powierzchni reklamowej pod wynajem przez spółkę N. M. sp. z o.o., a nie Skarżącego; - które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowały błędnym uznaniem przez Organ, że Skarżący: a) jest podmiotem odpowiedzialnym za brak zezwolenia za zajęcie pasa drogowego przez nośnik reklamowy/bilbord; b) jest stroną postępowania w sprawie wymierzenia kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego przez nośnik reklamowy/bilbord, a tym samym jest c) zobowiązany do zapłaty administracyjnej kary pieniężnej; II. prawa materialnego, tj.: 1) art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych poprzez nieprawidłową wykładnię przejawiającą się w uznaniu za reklamę w rozumieniu tegoż przepisu także samej powierzchni reklamowej, a nie jej nośnika (tablicy reklamowej, urządzenia reklamowego, czy innego nośnika informacji wizualnej); 2) art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że podmiotem umieszczającym w pasie drogowym urządzenie obce oraz reklamę jest Skarżący; podczas gdy nośnik reklamowy w pasie drogowym posadowiła N. M. sp. z o.o. i to ta Spółka owym nośnikiem zarządza oferując go pod wynajmem, wyklejając i utrzymując w należytym stanie; 3) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 40 i nast. ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że Skarżący jest stroną stosunku administracyjno-prawnego w sprawie uiszczenia stawki sankcyjnej za brak zezwolenia; 4) art. 65 § 1 i § 2 K.c. poprzez nieprawidłową wykładnie § 3 pkt 3 umowy najmu; przejawiające się w rozszerzającym przyjęciu na potrzeby postępowania administracyjnego, iż ww. postanowienie umowne ustanawia na Najemcy powierzchni reklamowej obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, podczas gdy z wyraźnej treści tegoż postanowienia umownego oraz zgodnego zamiaru stron wynikało wyłącznie tyle, iż to Najemca jest odpowiedzialny za emitowaną na reklamie treść, a to w kontekście ewentualnego naruszenia praw osób trzecich, takich jak prawa autorskie, firmy, znaku towarowego, itp. praw "cywilnych"; a nie stanu technicznego, czy "legalność" reklamy, w rozumieniu ustawy - czyli owej konstrukcji, nośnika; - mające istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowały błędnym przypisaniem Skarżącemu odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego, podczas gdy adresatem takowej decyzji powinien być podmiot faktycznie posadawiający w pasie drogowym reklamę, tj. nośnik reklamowy, a nie podmiot, który jedynie okazjonalnie skorzystał z powierzchni reklamowej tego nośnika; III. przepisów postępowania, tj. tzw. zasady zaufania do organów administracji, wyrażonej w art. 8 § 2 k.p.a. naruszonym przez Organ poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionej przyczyny, a przynajmniej braku jakiegokolwiek wyjaśnienia dlaczego w tym samym stanie faktycznym i prawnym, Organ w tym samym składzie orzeczniczym rozpoznając odwołania od tożsamych decyzji, raz uznaje, iż nie wykazano i nie uzasadniono dlaczego odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego przypisuje się Skarżącemu, by innym razem odpowiedzialność tą uznawać za pewną, bez ujawnienia jakichkolwiek dowodów na tą okoliczność w aktach sprawy, a decyzję w tym względzie opierać na pozaprocesowej wiedzy; IV. przepisów postępowania, tj. tzw. zasady zaufania do organów administracji, wyrażonej w art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z wynikającą z art. 10 § 1 k.p.a. zasadą czynnego udziału i w związku z wynikającą z art. 6 k.p.a. zasadą legalizmu, naruszoną przez Organ poprzez: - oparcie rozstrzygnięcia sprawy na dokumentach wytworzonych przez Organ I instancji i dołączonych do akt sprawy już po wydaniu decyzji, - zaniechaniu niezwłocznego przekazania odwołania do Organu II instancji, - wydania decyzji II instancyjnej, bez uprzedzenia strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji zwłaszcza, że uzupełniono akta o dokumentacje geodezyjną. W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Sąd nie może natomiast orzekać w kwestiach wykraczających poza przedmiot zaskarżenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04). Kontrolując wydane w sprawie decyzje zgodnie z powołanym kryterium Sąd stwierdził, że nie są one zgodne z prawem. W działaniu Organu dopatrzył się bowiem nieprawidłowości zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak w procesie subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób określony w art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pas drogowy jest to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Pas drogowy, w myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Zajęcie pasa drogowego jest możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, po uzyskaniu, w formie decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej, na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia, na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej, i niezależnie od tego, czy miał świadomość, że na zajęcie pasa drogowego powinien uzyskać zezwolenie. Tym niemniej wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia powinno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, polegającym w pierwszej kolejności na ustaleniu, czy w ogóle doszło do zajęcia pasa drogowego, a następnie określeniu faktycznie zajętej powierzchni i ustaleniu okresu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyroki NSA: z 16 września 2009 r., sygn. akt II GSK 40/09 i z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2001/11). Mając na uwadze, że kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter kary administracyjnej, w postępowaniu w przedmiocie nałożenia tej kary znajdują zastosowanie przepisy procedury administracyjnej. Postępowanie dowodowe w tym zakresie oparte musi być na zasadzie oficjalności, co wynika z zasady prawdy obiektywnej, uregulowanej w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Wydanie decyzji o nałożeniu kary powinno zostać więc poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, znajdującego oparcie w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. Zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że organ w sposób kompletny i dokładny doprowadził do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przez co naruszył wskazane w skardze przepisy procedury administracyjnej. Okolicznością faktyczną, istotną w niniejszej sprawie, która nie została w sposób należyty wyjaśniona jest ustalenie, kto faktycznie jest podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Analizując treść umowy najmu zawartej 1 stycznia 2023 r. na czas oznaczony od 1 stycznia do 31 grudnia 2023 r. pomiędzy N. M. Sp. z o.o. (Wynajmujący) a N M. M. P. (Najemca), organ wskazał, że podmiotem odpowiedzialnym za przedmiotową reklamę jest Skarżący, będący Najemcą powierzchni reklamowych Wynajmującego. Z zapisu umowy wynika, że Skarżący będzie wykorzystywał powierzchnie reklamowe znajdujące się w W. w wyszczególnionych lokalizacjach (w tym M. W.), wszystkie na konstrukcjach o wymiarze 5,04 m x 2,38 m w celu umieszczenia na nich materiałów reklamowych zwanych reklamą (§ 1 pkt 1 i pkt 2 umowy). Organ także powołał się na nieistniejący § 3 pkt 3 tej umowy. Powołując się także na dane z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej RP, Organ wskazał, że Skarżący przez cały okres wskazany w zaskarżonej decyzji, prowadzi działalność agencji reklamowych, która polega na pośrednictwie w wynajmie nośników. Na podstawie wyżej wymienionych dokumentów, Organ uznał Skarżącego za podmiot faktycznie zajmujący pas drogowy i stronę niniejszego postępowania. Tymczasem w aktach sprawy znajduje się oświadczenie N. M. z 4 stycznia 2023 r. (k. 11 akt administracyjnych) w którym Wynajmujący oświadcza, że nośniki należą do Spółki, która fizycznie je umieściła, zarządza nimi i konserwuje. Powyższa okoliczność została podniesiona przez Skarżącego w odwołaniu od decyzji Organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w ogóle nie ocenił tego oświadczenia. Z tego treści wynika natomiast, że Spółka N. M. "nie neguje że jest odpowiedzialna za te nośniki i ewentualne naruszenia ustawy o drogach publicznych". W świetle powyższego, Sąd uznał brak oceny tego oświadczenia przez Organ za uchybienie, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Organ nie dokonał pełnych ustaleń faktycznych, co do podmiotu odpowiedzialnego za naruszenie, o którym mowa w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Wskazać należy, że z treści powołanego przepisu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych nie wynika, który podmiot jest zobowiązany do uiszczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a jedynie, że zarządca drogi zobowiązany jest do wszczęcia postępowania i wymierzenia kary z tego tytułu. Kto będzie adresatem decyzji zależy od konkretnych okoliczności sprawy i na tej podstawie należy określić podmiot zobowiązany. Należy podkreślić, że zawarte w art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych pojęcie "zajęcie pasa drogowego" jest przede wszystkim kwestią faktu, a nie prawa. O zajęciu pasa drogowego można bowiem mówić dopiero w przypadku faktycznego jego zajęcia. Wynika z tego, że przesłankami niezbędnymi do wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie umieszczenia w pasie drogowym określonych urządzeń czy obiektów bez zezwolenia zarządcy drogi. Odpowiedzialnością administracyjną za zajęcie pasa drogowego powinien być każdorazowo obarczony faktyczny sprawca czynu objętego sankcją w postaci kary pieniężnej, albowiem osoba zajmująca pas drogowy może umieścić w nim zarówno rzecz własną, jak i cudzą, jednakże dla odpowiedzialności opartej na przepisach art. 40 ust. 1 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych istotne jest jedynie ustalenie, kto i w jakim zakresie zajął pas drogowy (por. wyrok NSA z 26 września 2017 r., sygn. akt II GSK 1313/17). Rozstrzygnięcie w tej mierze wymaga więc analizy okoliczności konkretnej sprawy, w tym treści stosunku prawnego łączącego właściciela obiektu z osobą, w której posiadaniu obiekt się znajduje. Zwłaszcza jeśli wynika z tego stosunku, że w istocie dysponentem obiektu nie jest jego właściciel, lecz podmiot, któremu został on udostępniony. Całokształt tych okoliczności może być niekiedy kształtowany przez umowę cywilnoprawną, w której w sposób szczegółowy określa się obowiązki stron, w tym też wskazuje się kto decyduje o tym gdzie, kiedy i na jaki okres czasu postawić obiekt w pasie drogowym, kto jest faktycznym dysponentem tego obiektu, kto przejmuje obowiązek uzyskania zgody na zajęcie pasa drogowego. W takim zakresie umowa cywilnoprawna kształtuje stan faktyczny sprawy i w oparciu o ten stan istnieje możliwość ustalenia faktycznego władania obiektem umieszczonym w pasie drogowym bez zezwolenia. W takiej sytuacji nie dochodzi do modyfikacji bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy o drogach publicznych, w szczególności art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, z którego przecież nie wynika, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia kary jest ten, kto ma określony tytuł prawny do urządzenia umieszczonego w pasie drogowym, lecz ten kto zajmuje pas drogowy bez zezwolenia (por. wyrok NSA z 18 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 1253/18). Ponownie rozpoznając odwołanie, Organ weźmie pod uwagę przedstawioną powyżej ocenę prawną odnoszącą się do pojęcia strony postępowania w przedmiocie umieszczenia danego obiektu w pasie drogowym i w tym zakresie jeszcze raz przeprowadzi postępowanie dowodowe w sprawie. Ocena przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji Organu odwoławczego, odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie Sąd na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2025 r. oddalił wniosek o dopuszczenie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. zawnioskowanych przez Skarżącego dowodów uzupełniających z dokumentów wymienionych w skardze, uznając że dokumenty te nie są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w rozumieniu powołanego przepisu w postępowaniu przed tutejszym Sądem. Jak już zostało opisane powyżej, przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji jest nieprawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe w kontekście nieprawidłowego nie odniesienia się przez Organ do znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia z 4 stycznia 2023 r. Mając zatem na uwadze, że Organ, ponownie rozpoznając odwołanie, zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie prawidłowego ustalenia strony niniejszego postępowania, Sąd uznał, że odnoszenie się do sformułowanych w skardze pozostałych zarzutów jest na obecnym etapie sprawy przedwczesne. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935). Zasądzona kwota obejmuje zwrot: wynagrodzenia reprezentującego Skarżącego Pełnomocnika – 270 zł, uiszczonej opłaty od skargi – 100 zł oraz uiszczonej opłaty skarbowej – 17 zł.