VI SA/Wa 1196/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2020 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2020 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając w oparciu o art. 127 § 1 i 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz, U. z 2020r,, poz. 256) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j.t. Dz. U. z 2018r., poz, 570), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez P. Sp. z o. o., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie kary pieniężnej w kwocie 23 750,00 zł. za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]), w okresie od dnia 10 maja 2017 r. do dnia 28 maja 2017 r., bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że w dniu [...].05.2017 r. P. Sp. z o. o. Oddział w [...] poinformowała, za pośrednictwem faxu, Wydział Inwestycji i Infrastruktury dla [...] o awaryjnym zajęciu pasa drogowego ul. [...] przy nr [...] w [...]. Przedmiotem zajęcia był chodnik o pow. 25m2 w okresie od dnia 5 maja 2017 r. do dnia 9 maja 2017 r. (4 dni). Na powyższym zgłoszeniu Spółka zamieściła adnotację o treści: proszę o przedłużenie awaryjnego zajęcia terenu do dnia 31.05.2017 r. Decyzją Nr [...] z dnia [...].06.2017 r. Prezydent [...]naliczył Spółce opłatę za zajęcie pasa drogowego we wskazanym w zgłoszeniu terminie tj. od 5.05. 2017 r. do 9.05.2017 r. (4 dni). W aktach sprawy znajduje się notatka z kontroli pasa drogowego, sporządzona przez pracownika Urzędu [...] w dniu [...].06.2017 r. na okoliczność zajęcia pasa drogowego ulicy [...], w której stwierdzono, że stan chodnika i parkingu po usunięciu awarii są zgodne z załączoną dokumentacją fotograficzną. W aktach sprawy znajduje się nadto zgłoszenie (zbiorcze) awaryjnego zajęcia pasa drogowego ul. [...] w okresie od dnia 10.05.2017 r. do dnia 31.05.2017 r. (kontynuacja). Jak wynika z prezentaty zamieszczonej na w/w dokumencie, powyższe zgłoszenie wpłynęło do Urzędu [...] w dniu [...].06.2017 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Prezydent [...] ustalił P. Sp. z o. o. opłatę za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) spowodowane koniecznością usunięcia awarii urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, zlokalizowanych w tym pasie drogowym w dniach od 29 maja 2017 r. do dnia 31 maja 2017 r. Jednocześnie Prezydent [...] odmówił Spółce ustalenia opłaty, za zajęcie w/w odcinka pasa drogowego, w dniach od 10 maja 2017 r. do dnia 28 maja 2017 r. i wezwał Spółkę do przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego wg warunków stanowiących załącznik nr 1 do decyzji. Pismem z dnia [...].09.2017r. Prezydent [...]powiadomił P. [...] Sp. z o. o. o wszczęciu z urzędu postanowienia w sprawie naliczenia kary pieniężnej za zajęcie od dnia 10.05.2017 r. do dnia 28.05.2017 r. części pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w celu prowadzenia robót związanych z usuwaniem awarii bez zawiadomienia zarządcy drogi. Decyzją z dnia [...] listopad 2017 r. Prezydent [...] nałożył na Spółkę karę pieniężną w kwocie 23 750,00 zł. za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]), w okresie od dnia 10 maja 2017 r. do dnia 28 maja 2017 r. bez zezwolenia zarządcy drogi, w związku z prowadzonymi robotami związanymi z usunięciem awarii urządzeń niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego. Rozpatrując wniesione przez stronę odwołanie Kolegium przytoczyło treść przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia i wyjaśniło, że Spółka uzgodniła z organem administracji termin zajęcia pasa drogowego ul. [...] od 6 do 9 maja 2017 r. Fakt, że w pierwotnie zakreślonym okresie czterech dni, Spółka nie zdołała zakończyć robót związanych z usunięciem zgłoszonej awarii urządzeń nie uzasadnia, nie tłumaczy i nie usprawiedliwia zajmowania przez Spółkę przedmiotowego odcinka pasa drogowego w terminie późniejszym, tj. wykraczającym poza termin uzgodniony z organem administracji w trybie art. 40 ust. 14 i ust. 14a ustawy o drogach publicznych. Nawet jeśli roboty prowadzone w granicach pasa drogowego w kolejnych dniach związane były z usuwaniem tej samej awarii, już zgłoszonej zarząd cy drogi, nie oznacza to, że zajmowanie pasa drogowego poza uzgodnionym terminem nie wymaga ponownej zgody zarządcy drogi. Dokonanie zgłoszenia konieczności dalszego zajęcia pasa drogowego ul. [...] w związku z usuwaniem awarii w dniu 29 maja 2017 r., w sytuacji, gdy poprzednie zezwolenie udzielone było do dnia 9 maja 2017 r., a roboty trwały nieprzerwanie do 31 maja 2017 r., obligowało organ do nałożenia na Spółkę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Skoro, Spółka zajmowała pas drogowy ul. [...] ponad termin uzgodniony z zarządcą drogi, a więc w okresie od dnia 10 do 31 maja 2017 roku, a poinformowała organ o konieczności zajęcia pasa drogowego w związku z dalszymi robotami związanymi z usuwaniem awarii, o której mowa w zgłoszeniu z dnia [...].05.2017 r., dopiero w dniu [...] maja 2017 r., zatem za okres od 10 do 28 maja 2017 r. zasadne i zgodne z przepisami ustawy o drogach publicznych jest nałożenie na Spółkę kary pieniężnej w trybie art. 40 ust. 12 pkt 2 w związku z art. 40 ust. 14a i ust. 4 w/w ustawy. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. sp. z o. o. z/s w [...] Oddział [...] w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. Prezydenta m. [...], umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów: 1 . postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a poprzez: a) brak należytych ustaleń w przedmiocie złożonego przedłużenia zawiadomienia o awaryjnym zajęciu pasa drogowego w dniu [...].05.2017 roku i nieustalenie jego wpływu na okres poprzedzający to zawiadomienie; b) błędne przyjęcie, wbrew zebranemu w sprawie materiale dowodowemu, iż zawiadomienie z dnia [...].05.2017 r. stanowiło samodzielne zawiadomienie, nie zaś -jak prawidłowo organ powinien ustalić - iż było ono kontynuacją zawiadomienia z dnia [...].05.2017 r.; c) brak dostatecznego rozważenia zebranego materiału dowodowego polegającego na niedokonaniu ustaleń w zakresie akceptacji zarządcy drogi zajęcia pasa drogowego w spornym okresie (tj. od 10.05.2017 r. do 28.05.2017 r.) bez wyraźnego zezwolenia, o czym świadczy notatka z kontroli pasa drogowego z dnia 02.06.2017 r. oraz wydanie dwóch decyzji ustalających opłaty za zajęcie pasa drogowego w dniach 06.05.2017 r. - 09.05.2017 r. i w dniach 29.05.2017 r. - 31.05.2017 r.; d) braku należytych ustaleń w zakresie tożsamości awarii przez okres od dnia 06.05.2017 r. do dnia 31.05.2017 r. i wpływu tej okoliczności na naliczenie kary pieniężnej; a wszystkie te naruszenia rzutowały bezpośrednio na rozpoznanie pojęć "niezwłocznego zawiadomienia" oraz "ustalonego terminu", o których mowa w art. 40 ust. 14b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. 2. prawa materialnego, tj.: a) 40 ust. 14 i 14b u.d.p. - poprzez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym rozumieniu pojęcia "ustalony termin" oraz "niezwłoczne zawiadomienie" oraz uznaniu, że zajęcie w okresie od dnia 10 maja 2017 r. do dnia 28 maja 2017 r. miało miejsce z pominięciem tych przesłanek, podczas gdy zawiadomienie skarżący złożył w dniu [...].05.2017 r., zaś kolejne było jedynie jego kontynuacją, zaś zachowanie organu polegające na wydaniu dwóch decyzji okalających sporny okres stanowiło przejaw akceptacji konieczności zajęcia pasa drogowego w związku z tą samą awarią, której okres obejmował niemal miesiąc; b) art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez jego błędne zastosowanie w przedmiotowej sprawie, co miało następnie przełożenie na ustalenia w zakresie uprawnienia skarżącej do zajęcia pasa drogowego w okresie od dnia 10.05.2017 r. do dnia 28.05.2017 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła i uzasadniła podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Materialnoprawną podstawą do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. z 2018r., poz. 2068). Zgodnie z art. 39 w/w ustawy ustawodawca wprowadza generalną zasadę zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności nie związanych z ruchem drogowym w tym lokalizowania obiektów i urządzeń nie związanych z ruchem drogowym. Wyjątek od tej zasady został ustanowiony w art. 40, który w ust. 1 stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1. prowadzenia robót w pasie drogowym, 2. umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, 4. zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1 – 3. Natomiast wyjątkiem od obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest art. 40 ust. 14 ustawy, który stanowi, że przepisu ust. 1 nie stosuje się w razie konieczności usunięcia awarii urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a znajdujących się w pasie drogowym. Po zlokalizowaniu awarii prowadzący roboty niezwłocznie zawiadamia o tym zarządcę drogi i w porozumieniu z nim określa termin i powierzchnię zajętego pasa drogowego. Urządzeniami niezwiązanymi z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, znajdującymi się w pasie drogowym w rozumieniu art. 40 ust. 14 u.d.p. są umieszczone w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej, niezwiązane z drogą, w szczególności linie energetyczne, linie telekomunikacyjne, przewody kanalizacyjne niesłużące do odwodnienia drogi, gazowe, ciepłownicze, wodociągowe. Zgodnie z art. 40 ust. 14a ustawy, zarządca drogi określa, w drodze decyzji administracyjnej, warunki zajęcia pasa drogowego oraz warunki jego przywrócenia do stanu poprzedniego, a także ustala wysokość opłaty, o której mowa w ust. 4. Za zajęcie pasa drogowego: 1. bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c; 2. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi; 3. o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 -krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4 – 6 udp. Dla rozstrzygnięcia w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, istotne znaczenie ma ustalenie czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób i w jakim okresie czasu, oraz czy miał do tego podstawę w postaci stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Jak wynika z akt sprawy skarżąca w dniu [...] maja 2017 r. zgłosiła do zarządcy drogi gminnej ul [...] zajęcie pasa drogowego (chodnik o powierzchni 25 m2) w celu usunięcia awarii, na okres od dnia 6 maja 2017 r. do dnia 9 maja 2017 r. Kolejne zgłoszenie dotyczące zajęcia pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w celu usunięcia awarii w terminie od dnia 10 maja 2017 r do 31 maja 2017 r. skarżąca zgłosiła do zarządcy drogi dopiero w dniu [...] maja 2017 r. Zajęcie pasa drogowego podlega reglamentacji, a naruszenie tego obowiązku jest sankcjonowane karą pieniężną. W obu tych przypadkach zajęcie stanowiska przez organ wymaga wydania decyzji administracyjnej. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest udzielane na konkretny okres i dotyczy wyznaczonej powierzchni, a każdy dalszy okres zajęcia pasa drogowego wymaga nowego zezwolenia. Zezwolenia na zajęcie pasa drogowego są bowiem zezwoleniami czasowymi. Zatem kontynuacja zajęcia pasa drogowego po okresie, na który udzielona została uprzednio zgoda, uzależniona jest od wydania zezwolenia na następny okres. Upływ terminu wywołuje bowiem skutek prawny polegający na wygaśnięciu praw i obowiązków o charakterze materialnym. Z upływem ostatniego dnia wskazanego w decyzji terminu, podmiot, który zajmuje pas drogowy, obowiązany jest do przywrócenia stanu poprzedniego. Dzień złożenia wniosku nie skutkuje uzyskaniem z tą chwilą zezwolenia ani nie legalizuje zajęcia. Uprawnienie nabywa strona po pozytywnym rozpatrzeniu przez zarządcę drogi złożonego wniosku i wydaniu stosownej decyzji administracyjnej określającej okres, od którego zezwolenie obowiązuje. Każde wystąpienie z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego stanowi odrębną sprawę administracyjną, a posiadanie wcześniejszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie rodzi żadnych praw na przyszłość dla adresata tego zezwolenia. Skoro zatem uzgodniony z zarządcą drogi termin na usunięcie awarii od 6 do 9 maja 2017 r. okazał się niewystarczający, to skarżąca winna ponownie skorzystać z trybu zajęcia pasa drogowego przewidzianego w art. 40 ust. 14 ustawy o drogach publicznych. Sąd podziela argumentację organu, że prowadzenie robót związanych z usuwaniem awarii nie wyłącza konieczności działania na podstawie przepisów prawa. Poinformowanie zarządcy drogi o zajmowaniu pasa drogowego ponad uzgodniony termin winno nastąpić niezwłocznie, czego skarżąca nie dopełniła. Kara pieniężna jest sankcją za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia albo niezgodnie z określonymi w nim warunkami. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest zajęcie pasa drogowego. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w tym przepisie znamion działania lub zaniechania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2326/13 oraz wyrok z 14 października 2016 r. sygn. akt II GSK 773/15). Z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Z przepisu tego wynika też, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana jest m.in. w zależności od okresu zajęcia pasa drogowego, a co za tym idzie w taki sam sposób obliczana i nakładana jest kara pieniężna będąca jej 10-krotnością. Zatem okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. W ocenie Sądu organy administracji rozpatrzyły całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i oceniły go w kontekście przesłanek nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Przed wydaniem decyzji umożliwiły stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, realizując w ten sposób prawo skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu i dając możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Sąd uznał, że wydając rozstrzygnięcie organy działały na podstawie przepisów prawa, prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów i podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organy administracji - rozstrzygając sprawę - oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego oceny. Ponadto stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 kpa. Sąd nie stwierdził więc naruszenia podnoszonych przez skarżącą przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Także wysokość nałożonej kary pieniężnej została wyliczona w sposób określony w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych z uwzględnieniem postanowień Uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.