VI SA/Wa 1198/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2006 r. sprawy ze skargi A. [...], C. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. stwierdza, że postanowienie, o którym mowa w pkt 1 nie podlega wykonaniu. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006r. nr [...] Minister Finansów stwierdził niedopuszczalność odwołania spółki A. /dalej zwanej A./ od decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] stycznia 2006r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na zmiany w strukturze kapitału spółki P. spółka z o.o. Do jego wydania doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Podaniem z dnia [...] stycznia 2006r. spółka A. wystąpiła do Dyrektora Izby Skarbowej w [...] o wznowienie postępowania w sprawie zezwolenia na zmianę struktury kapitału spółki P. w trybie art.26 ust.4 ustawy z dnia 29 lipca 1992r. o grach i zakładach wzajemnych /Dz.U. nr 4 z 2004r.p.27 z późn. zmianami, dalej zwana "ustawą o grach..."/, który to przepis stanowi, że "każda zmiana w strukturze kapitału spółek posiadających zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych wymaga uzyskania zezwolenia właściwej izby skarbowej". Postępowanie to zostało zakończone prawomocną decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] listopada 2005r. nr [...], którą to decyzją, po wznowieniu postępowania na wniosek P., organ uchylił swoją własną decyzję z dnia [...] czerwca 2005r. w sprawie wyrażenia zgody na przeprowadzenie zmian w strukturze kapitału P. spółki z o.o. i odmówił tej zgody. Wskazać należy, że omawiana zmiana w strukturze kapitału spółki P. polegać miała na sprzedaży udziałów w spółce przez 4 jej udziałowców czeskiej spółce A. A. – potencjalny nabywca udziałów nie uczestniczyła w tym postępowaniu. W sprawie niniejszej A. wystąpiła do Dyrektora Izby Skarbowej w [...] o wznowienie postępowania i podniosła, że posiada przymiot strony, a bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wnosiła o wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art.149 kpa i 145 p.4 kpa lub przedstawienie podania Ministrowi Finansów na podstawie art.150 § 2 kpa, a po przeprowadzeniu wznowionego postępowania wnosiła o uchylenie decyzji z [...] listopada 2005r. o odmowie zgody na zmiany w strukturze kapitału spółki P. i wydanie decyzji zezwalającej na zmiany. Wnosiła też o przeprowadzenie we wznowionym postępowania wskazanych we wniosku dowodów. W uzasadnieniu wskazała na właściwość miejscową Dyrektora Izby Skarbowej w [...], w którego okręgu ma siedzibę spółka P. Zarzuciła, że organ wbrew wymogom ustanowionym w art.61 § 4 kpa nie zawiadomił spółki nabywcy o prowadzonym postępowaniu mimo, że w postępowaniu o wydanie zezwolenia na zmiany w strukturze kapitału powinna być stroną, gdyż zezwolenie otwiera prawną dopuszczalność zawarcia skutecznych czynności prawnych. W stosunku do decyzji o odmowie udzielenia zgody na zmiany w strukturze kapitału podniosła zarzuty merytoryczne wskazując, że organ bezpodstawnie uznał, że nie zostały wykazane legalne źródła pochodzenia środków na nabycie udziałów. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. Dyrektor Izby Skarbowej w [...] powołując się na art.145 § 1 kpa i 149 § 3 kpa odmówił wznowienia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na zmiany w strukturze kapitału spółki P. na żądanie spółki A. W uzasadnieniu wskazał, że żądanie wznowienia postępowania zgłoszone przez spółkę A. jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych, bowiem zostało zgłoszone przez jednostkę nie będącą stroną w sprawie. Organ pouczył wnioskującą spółkę o prawie wniesienia odwołania do Ministra Finansów i doręczył decyzję pełnomocnikowi wnioskującej spółki oraz P. Spółka A. wniosła odwołanie. Zarzuciła naruszenie art.150 § 2 kpa przez zignorowanie okoliczności, że przyczyną wznowienia było naruszenie procedury przez organ I instancji polegające na pozbawieniu udziału w postępowaniu podmiotu posiadającego przymiot strony, co rodzi właściwość rzeczową organu odwoławczego w postępowaniu w przedmiocie wznowienia. Zarzucała naruszenie art.148 § 1 i § 2 kpa oraz 145 § 1 p.4 kpa w związku z art.28 i 29 kpa polegające na odmowie przyznania skarżącej spółce A. przymiotu strony, co spowodowało, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji o wznowieniu z jednoczesnym wskazaniem organu właściwego do prowadzenia postępowania, albo uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego postępowania Dyrektorowi Izby Skarbowej w [...] w celu wznowienia postępowania i umożliwienia skarżącej udziału w sprawie. W uzasadnieniu wskazała, że wynik postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na zmiany w strukturze kapitału spółki w sposób bezpośredni dotyczy interesu prawnego spółki, która ma nabyć udziały. Pozbawienie nabywcy udziałów w spółce uczestnictwa w postępowaniu o zezwolenie na zmiany w strukturze kapitału stanowi przyczynę wznowienia postępowania na podstawie art.145 § 1 p.4 kpa. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006r. powołując się na art.134 w związku z art.127 § 2 kpa Minister Finansów stwierdził niedopuszczalność odwołania spółki A. z powodu jego wniesienia przez osobę nieuprawnioną - niebędącą stroną w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art.28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sprawie przepisem prawa materialnego jest art.26 ust.4 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, a zezwolenie na prowadzenie gier posiada P., co oznacza, że A. nie dysponuje materialnym uprawnieniem do wszczęcia i występowania w postępowaniu odwoławczym. Brak legitymacji procesowej A. czyni jej odwołanie niedopuszczalnym stosownie do art.134 kpa. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła spółka A. wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniosła, że udzielenie zezwolenia na zmiany w strukturze kapitału spółki dotyczy interesu prawnego nabywcy udziałów, gdyż otwiera prawną możliwość skutecznego ich nabycia. Niezawiadomienie spółki A. o postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na zmiany w strukturze kapitału spółki P. pozbawiło spółkę A. czynnego w nim udziału i uniemożliwiło wykazanie braku przeszkód faktycznych i prawnych do udzielenia zgody. Ponadto skarżąca podniosła zarzuty merytoryczne w stosunku do decyzji o odmowie zgody na zmiany w strukturze kapitału spółki P. i zarzuciła, że zaskarżonym postanowieniem organ zamierza sanować wady postępowania toczącego się bez udziału A. jako strony. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wnosił o jej oddalenie. Wskazał, że w orzecznictwie NSA była już przedmiotem rozważań kwestia, kto ma interes prawny uzasadniający występowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art.26 ust.4 ustawy o grach... Powołał się na wyrok z dnia 12 października 2000r. /II SA 468/00/, w którym NSA wskazał, że stroną tego nie jest członek zarządu spółki nabywcy oraz na wyrok z dnia 12 października 2000r. /II SA 467/00/, w którym NSA wyjaśnił, że stroną tą nie jest także spółka, która chce nabyć udziały. Popierając to cytatami z doktryny i orzecznictwa wywiódł, że o statusie strony decyduje posiadanie interesu prawnego, który wywodzi się nie z wewnętrznego przekonania, lecz z przepisu prawa materialnego. Musi być określony przepis prawny, który chroni pozytywny lub negatywny interes podmiotu. Roszczenie prawne podmiotu będącego stroną musi opierać się na przepisie prawa będącym podstawą do konkretnego roszczenia jednostki do określonego zachowania się władzy. Spółką posiadającą zezwolenie na prowadzenie gier jest spółka P., zatem spółka A. nie dysponuje materialnym uprawnieniem do wszczęcia i występowania w postępowaniu odwoławczym, a jej skarga jest bezzasadna. Zawiadomiona o postępowaniu sądowoadministracyjnym spółka P. wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, że wobec braku zgody Dyrektora Izby Skarbowej udziałowcy spółki P. zmienili plany i już nie chcą sprzedać udziałów. Spółka A. nie ma interesu prawnego w sprawie. Interes prawny wywodzić się musi z roszczenia prawnego wynikającego z przepisów prawa publicznego. Spółka A. posiada jedynie interes faktyczny, a jej wola nie wystarcza, aby być stroną postępowania. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Spółka A. nie dysponuje materialnym uprawnieniem do wszczęcia i występowania w postępowaniu odwoławczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę m.in. postanowień administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1270/ dalej zwanej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Kontrolując w ten sposób zaskarżone postanowienie Sąd stwierdził naruszenia prawa, skarga jest więc uzasadniona, choć z innych powodów niż podniesione w skardze. Przedmiotem skargi jest wydane w trybie art.134 kpa postanowienie Ministra Finansów stwierdzające niedopuszczalność wniesienia odwołania przez podmiot, który wniósł podanie o wznowienie postępowania i do którego skierowana została decyzja o odmowie wznowienia postępowania. Oceniając zgodność z prawem tego postanowienia należy przypomnieć, że postępowania administracyjne dzielą się na zwykłe i nadzwyczajne. Jednym z postępowań nadzwyczajnych jest postępowanie o wznowienie postępowania. Jego przedmiotem jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Mimo, że postępowanie to jest postępowaniem zależnym od postępowania zwykłego, to ma ono elementy samodzielności, a przede wszystkim odrębny przedmiot postępowania. "Sprawa wznowienia postępowania stanowi samoistne zagadnienie, dlatego należy je traktować jak każdą indywidualną sprawę." /por. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" B.Adamiak/J.Borkowski, Wyd.C.H.Beck 2003 s.609/. Sprawę tę wszczyna wniesienie do organu podania o wznowienie postępowania. Podmiot, który wniósł podanie o wszczęcie postępowania o wznowienie postępowania administracyjnego /zwykłego/ jest stroną postępowania o wznowienie postępowania. Na skutek działania tego podmiotu organ, do którego wpłynęło podanie, podejmuje czynności wstępnej kontroli dopuszczalności wznowienia i w zależności od ich wyniku wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania na podstawie art.149 § 1 kpa lub uznając, że wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych /uchybienie terminu do żądania wznowienia, brak decyzji ostatecznej, powołanie podstawy nie wymienionej w kpa/ albo podmiotowych /skierowanie żądania przez podmiot nie będący stroną w sprawie, brak zdolności do czynności prawnych/ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Wydając niezaskarżalne postanowienie o wznowieniu postępowania organ otwiera drugi jego etap, w którym kontroluje istnienie wskazanych przez stronę przesłanek wznowienia wymienionych w art.145 § 1 kpa i 145a kpa. Wydając decyzję o odmowie wznowienia postępowania organ – zamyka to postępowanie przed rozważeniem istnienia i zasadności wskazanych przez stronę podstaw wznowienia. Decyzja o odmowie wznowienia postępowania jest decyzją I instancji i zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art.15 kpa służy od niej odwołanie, a przepisy rozdziału 10 kpa dotyczące odwołań stosowane są w tym postępowaniu wprost. Stroną postępowania o wznowienie postępowania w oparciu o treść art.28 kpa jest zawsze oprócz podmiotów, które występowały jako strony w postępowaniu zwykłym podmiot, który wniósł podanie o wznowienie powołując się na swój interes prawny. Jako stronie postępowania o wznowienie przysługuje mu prawo wniesienia odwołania od decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Należy pamiętać, że to właśnie wniosek tego podmiotu zwarty w podaniu o wznowienie zostaje rozstrzygnięty decyzją o odmowie wznowienia, zatem to jemu służy prawo wniesienia odwołania celem skontrolowania przez organ drugiej instancji, czy decyzja o odmowie wznowienia była prawidłowa. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od decyzji o odmowie wznowienia postępowania pozbawia stronę, z której inicjatywy wszczęto to postępowanie prawa do II instancji, które to prawo stanowi podstawową zasadę postępowania administracyjnego. Pozbawienie strony prawa do rozpoznania jej sprawy w II instancji stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art.156 § 1 p. 2 kpa. W sprawie niniejszej nie rozważając w tym miejscu kwestii, czy spółka A. jako przyszły nabywca udziałów ma interes prawny uzasadniający jej uczestnictwo w postępowaniu o udzielenie zgody na zmiany w strukturze kapitału spółki P., należy stwierdzić, że jest ona stroną wszczętego z jej inicjatywy postępowania o wznowienie i służy jej prawo do wniesienia odwołania od decyzji I instancji o odmowie wznowienia. Z tego względu postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa i musiało zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Organ II instancji zbada zatem merytorycznie zasadność zarzutów odwołania biorąc pod uwagę, że jako podstawa wznowienia wskazany został art. 145 § 1 p.4 kpa, zaś ustalenie istnienia podstaw wznowienia wymienionych w art.145 § 1 kpa i 145a kpa może być badane wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego tj. po wznowieniu postępowania, a przesłanką odmowy wznowienia nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia. Zważywszy powyższe działając na podstawie art. 145 § 1 p.2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O niewykonywaniu postanowienia, którego nieważność stwierdzono Sąd orzekł na podstawie art.152 p.p.s.a.