VI SA/Wa 1199/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2009 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [..] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] wydaną przez zastępcę Dyrektora Oddziału w K., działającego w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] marca 2008 r. wydaną przez Kierownika Rejonu Gliwice Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Na mocy decyzji z [...] marca 2008 r. obciążono L. W. (dalej: skarżący) karą pieniężną w wysokości 12.124,80 zł za samowolnie zajęty pas drogowy drogi krajowej nr [...] w m. W. poprzez samowolne wykonanie przebudowy istniejącego zjazdu w km 14 + 680 po stronie lewej w oparciu o dokonany obmiar zajętego pasa drogowego w dniach od [...].09.2008 r. do [...].10.2008 r. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] września 2008 r. podczas kontrolnego objazdu dróg Kierownik Służby Liniowej stwierdziła prowadzenie robót budowlanych związanych z budową "G." na posesji w pobliżu granicy pasa drogowego. Pouczyła właściciela posesji o konieczności dokonania uzgodnień na wykonanie przebudowy zjazdu i uzyskania zezwolenia na wejście w pas drogowy dla wykonania robót. Pomimo tych pouczeń w dniu [...] września 2008 r. stwierdzono samowolne wykonywanie zjazdu bez zezwolenia Rejonu w G. Kierownik Służby Liniowej dokonująca objazdu dróg poleciła wstrzymać roboty w granicach pasa drogowego do chwili uzyskania stosownych zezwoleń. Na miejscu dokonała obmiaru zajętego pasa drogowego i wykonała dokumentację fotograficzną. Dnia [...] września 2008 r. wystosowano pismo do pana L. W., w którym polecono zgłosić się do Rejonu w G. z posiadaną dokumentacją celem złożenia wyjaśnień, a w razie braku zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym polecono w trybie natychmiastowym przywrócić pas drogowy do stanu pierwotnego. Przedstawiciel Inwestora zgłosił się do siedziby Rejonu i wyjaśnił, że dnia 12 września 2008 r. została złożona do uzgodnienia w GDDKiA Oddział K. dokumentacja na wykonanie zjazdu i organizacji ruchu na czas robót . Dokumentacja ta jednak jeszcze nie została uzgodniona. W dniu [...] października 2008 r. Rejon w G. wystosował zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego [...] i poinformował, że dnia [...] października 2008 r. o godz. 10.00 zostanie przeprowadzony dowód z oględzin miejsca wykonanego zjazdu. Dnia [...] października 2008 r. odbyła się wizja w terenie z udziałem przedstawiciela właściciela posesji i Kierownika Budowy. Dokonano na miejscu obmiaru stanu faktycznego wykonanego zjazdu, wykonano dokumentację fotograficzną i spisano stosowny protokół, w którym zawarto wyjaśnienia złożone przez stronę. Strona przedstawiła pismo potwierdzające wpływ dnia 12 września 2008 r. do GDDKiA O/K. projektu technicznego na budowę zjazdu wraz z projektem organizacji ruchu na czas robót celem uzgodnienia. Do wyjaśnień powyższych strona dołączyła kopię projektu technicznego jaki został złożony do uzgodnienia w Oddziale K. i potwierdziła, że roboty wykonano zgodnie z w/w projektem technicznym. Dodatkowo przebudowano przepust pod zjazdem zwiększając jego średnicę z 0300 mm na 0400 mm. Przedłożono również Postanowienie GDDKiA z dnia [...] marca 3008 r. w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Rozbudowa i przebudowa zakładu produkcji sprzętu p.poż. na budynek usług gastronomicznych z miejscami noclegowymi" oraz uzgadniające obsługę komunikacyjną działek poprzez istniejący zjazd publiczny. Organ po dokonanej wizji w terenie i po wysłuchaniu wyjaśnień strony, stwierdził, że zjazd został wykonany samowolnie bez zezwolenia mimo wcześniejszych pouczeń. W związku z powyższym dokonano obciążenia karą pieniężną za zajęty samowolnie pas drogowy w okresie od dnia [...] września 2008 r. tj. od dnia stwierdzenia samowolnego wykonania zjazdu, do dnia [...] października 2008 r. tj. do dnia poprzedzającego dzień wydania decyzji zezwalającej na przebudowę zjazdu publicznego. Wskazaną w decyzji podstawą prawną był art. 29a ust. 1 pkt 1, art. 40 ust. 4, ust. 12 i ust. 13 Ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19 poz. 115 ze zm.). Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (pismo z dnia 27 marca 2009 r.) wniósł o uchylenie decyzji I instancji i ponowne rozpatrzenie sprawy, względnie o jej zmianę poprzez obciążenie go karą pieniężną za samowolne zajęcie pasa drogowego w wysokości 33,68 zł to jest za okres jednego dnia. Podniósł zarzuty naruszenia prawa przez organ administracyjny: - art. 29 ust. 1, art. 29 a ust. 1 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez bezpodstawne wydanie decyzji obciążającej Stronę karą pieniężną za samowolne zajęcie pasa drogowego pomimo wystąpienia przez L. W. w dniu [...] września 2008 r. z wnioskiem o uzgodnienie projektu przebudowy zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] w W. oraz posiadania wymaganej przepisami prawa dokumentacji technicznej pozwalającej na realizację prac art. 40 ust. 1 i 4 w związku z art. 29 a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez nieprawidłowe ustalenie wysokości nałożonej na Stronę kary pieniężnej w sposób nie uwzględniający faktycznego okresu zajęcia pasa drogowego celem wykonania przebudowy zjazdu, który to okres wynosił jeden dzień, stąd też kara pieniężna winna zostać ustalona najwyżej w wysokości 336, 80 zł (16,25 m2 * 1,00 zł + 34,86 m2 * 0,50 zł * 1 dzień * 10 = 336,80 zł), - art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nienależyte przeprowadzenie postępowania dowodowego, w tym w szczególności nie ustalenie okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy między innymi faktycznego okresu zajęcia pasa drogowego, - art. 7, 8, 9, 10 i 12 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez powiadomienie stronę o toczącym się przeciw niej postępowaniu o wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego po upływie okresu objętego karą (kara naliczana jest za okres od dnia [...] września 2008 r. do dnia [...] października 2008 r., a powiadomienie o wszczęciu postępowania w tym zakresie zostało wydane [...] października 2008 r.), - art. 10 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady wysłuchania stron i pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji przez organ administracji publicznej. W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący poinformował, iż faktycznie wykonywał inwestycję, w tym w również w zakresie utwardzenia istniejącego już zjazdu z drogi krajowej na teren posesji oznaczonej jako działka nr [...]. Podał, że jego działania były oparte o następującą dokumentację techniczno-budowlaną: - decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2008 r., - postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2008 r., - projekt budowlany wykonawczy dotyczący przebudowy zjazdu publicznego do działki [...] przy ul. [...] w W., - decyzja Starosty W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, - pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] września 2008 r. sprawie pozytywnego zaopiniowania organizacji ruchu, - wniosek L. W. do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2008 r. w sprawie uzgodnienia projektu przebudowy zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...]. Podkreślił, iż posiadana przez niego dokumentacja techniczna stanowiła niezbędną dokumentację wymaganą przepisami prawa do realizacji przedmiotowej inwestycji. Wskazał, że skarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, w tym w szczególności art. 29 ust. 1, art. 29 a ust. 1 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (zwanej: dalej ustawą o drogach publicznych) poprzez bezpodstawne wydanie decyzji obciążającej Stronę karą pieniężną za samowolne zajęcie pasa drogowego pomimo posiadania wymaganej przepisami prawa dokumentacji. Zwrócił uwagę na okoliczność, że w rozpatrywanym przypadku nie doszło do naruszenia prawa przez stronę i nie można jej zarzucić samowolnego działania. L. W. już w dniu [...] marca 2008 r. dokonał uzgodnienia z Generalnym Dyrektorem warunków realizacji inwestycji na nieruchomości obejmującej działki gruntowe nr [...] i [...] położone przy drodze krajowej nr [...] przy ul. [...] w W., na co wskazuje postanowienie GDDKiA z [...] marca 2008 r. złożone do akt administracyjnych. Skarżący wskazał również, iż pismem z dnia [...] września 2008 r. osobiście wystąpił z wnioskiem o uzgodnienie projektu przebudowy zjazdu. W powyższy sposób w ocenie skarżącego wypełnione zostały przesłanki warunkujące legalność inwestycji. Skarżący podniósł jednocześnie, iż wysokość kary pieniężnej została wyliczona nieprawidłowo. Faktyczny okres wykonywania czynności związanych z przebudową zjazdu poprzez utwardzenie nawierzchni wynosił jeden dzień: [...] września 2008 r. Stąd też w jego ocenie organ administracyjny bezpodstawnie naliczył karę administracyjną za okres 36 dni i tym samym wysokość kary powinna zostać ustalona w kwocie 336,80 zł. Procedura administracyjna została zdaniem skarżącego naruszona poprzez nienależyte przeprowadzenie postępowania dowodowego, w tym nie ustalenie okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy m.in. okresu zajęcia pasa drogowego (art. 77 § 1 k.p.a.). W ocenie skarżącego naruszenie przepisów art. 7, 8, 9, 10 i 12 k.p.a. polegało w szczególności na zbyt późnym powiadomieniu o toczącym się postępowaniu administracyjnym, tj. po upływie okresu objętego karą. Skarżący zwrócił też uwagę na okoliczność, iż swoimi działaniami poprawił na własny koszt jakość zjazdu z drogi nr 78 , a zatem działał w interesie publicznym, co powinno być ocenione jako zgodne z istotą regulacji dotyczącej zasad zajęcia pasa drogowego (art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, iż skarżący został zasadnie obciążony karą, która została wyliczona w sposób prawidłowy. Podkreślił, iż ostatecznie decyzją z [...] października 2008 r. GDDKiA zezwolił skarżącemu na przebudowę zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] położoną w W. GDDKiA wyjaśnił nadto, iż wysokość kary naliczona została w świetle ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zgodnie z art. 29 a ust. 1 jako 10-krotność opłaty ustalonej zgodnie z art. 10 ust. 4 jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Zajęta powierzchnia zgodnie z obmiarem dokonanym podczas przeprowadzonego dowodu z oględzin w dniu [...] października 2008 r. wyniosła łącznie 50,11 m2, w tym 16,25 m2 – pobocze drogi oraz 34,86 m2 – rów i skarpy. Organ wskazał, iż stawka opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego zgodnie z § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg dla których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wynosi: pobocze drogi – 1,00 zł (pkt 1) oraz rów i skarpy – 0,50 zł (pkt 1.5). Okres samowolnego zajęcia pasa drogowego naliczono od dnia stwierdzenia przez Kierownika Służby Liniowej wykonania przebudowy zjazdu ([...] września 2008 r.) do dnia poprzedzającego wydanie decyzji zezwalającej na tę przebudowę ([...] października 2008 r.). Organ podkreślił, że na mocy art. 29 a ust. 1 pkt 1 u.d.p. kara jest naliczona w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4 u.d.p. Liczbę dni zajęcia pasa należy rozumieć jako liczbę dni w czasie których przebudowany zjazd istniał faktycznie bez zezwolenia, a nie liczby dni prowadzenia robót. L. W. wniósł od wyżej opisanej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie bądź zmianę zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 29 ust. 1, art. 29a ust. 1 pkt 1, w zw. z art. 40 ust.1 i 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, art. 40 ust. 1 i 4 w zw. z art. 29a ust. 1 pkt 1 u.d.p., art. 77 § 1, 7, 8, 9, 10, 12 oraz 107 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu przywołał argumentację podnoszoną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, przytaczając dotychczasową argumentację. Wskazał dodatkowo, iż skarżący dokonał przebudowy zjazdu bez uprzedniego dokonania żadnej z czynności, o których mowa w art. 29 ust. 3 u.d.p., w szczególności - bez uzyskania w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na przebudowę zjazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli orzeczenia administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem. W szczególności podlega ocenie, czy w konkretnym przypadku doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - p.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga jest bezpodstawna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa procesowego w stopniu uzasadniającym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego z uwagi na wyżej wskazane kryteria. W sposób właściwy została też dokonana subsumcja odpowiednich przepisów prawa materialnego. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 i 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego może nastąpić po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na przebudowę zjazdu. W myśl art. 29a u.d.p.: ust. 1 – "za wykonywanie lub przebudowę zjazdu (1) bez zezwolenia zarządcy drogi – zarządca wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4" (u.d.p.). Powyższy przepis stanowi zatem w sposób nie budzący wątpliwości, że stosowne zezwolenie zarządcy drogi na podstawie art. 29a u.d.p. winno być udzielone przed rozpoczęciem inwestycji. Jest ono wydawane w formie decyzji administracyjnej. Skarżący powołuje się na fakt, iż zamiar dokonywania przebudowy zjazdu był organowi znany, gdyż dokonywał on zgłoszenia w tym przedmiocie w związku z kompletowaniem dokumentacji techniczno-budowlanej niezbędnej dla wykonywania prac związanych m.in. z przebudową zjazdu. Bezspornym jest jednak fakt braku zezwolenia, o którym mowa w wyżej przytoczonym przepisie ustawy o drogach publicznych, przed wykonaniem przebudowy zjazdu. Zdaniem Sądu nie ma w sprawie znaczenia okoliczność, że skarżący dokonywał zgłoszeń zawierających informację o planowanej przebudowie, np. w formie pisma z 10 września 2008 r. skierowanego do GDDKiA w K. Z treści ww. pisma wynika, iż jego przedmiotem jest prośba o uzgodnienie projektu przebudowy zjazdu publicznego. Spełnieniem przesłanki z art. 29 ust. 1 u.d.p. byłoby wyłącznie uprzednie (przed rozpoczęciem robót budowlanych) uzyskanie decyzji administracyjnej zezwalającej na przebudowę zjazdu. Tak więc należy stwierdzić, iż skarżący przed dniem [...] października 2008 r. (data wydania decyzji GDDKiA zezwalającej na przebudowę) nie posiadał dokumentów wymaganych dla podjęcia prac w pasie drogowym, a więc poza terenem stanowiącym jego własność. Fakt posiadania przez skarżącego dokumentacji technicznej dla przebudowy zjazdu nie jest równoznaczny z możliwością przystąpienia do prac budowlanych o czym skarżący został poinformowany. Prace były przeprowadzone bezpośrednio w obrębie jezdni drogi krajowej nr [...] bez zatwierdzenia przez zarząd drogi projektu organizacji ruchu zapewniającego bezpieczeństwo użytkownikom drogi oraz prowadzącym te prace. Należy wyraźnie podkreślić, iż droga krajowa nr [...] (klasy technicznej - główna ruchu przyspieszonego) jest drogą o charakterze tranzytowym i dużym natężeniu ruchu w tym pojazdów ciężarowych. Mając na uwadze bezpieczeństwo użytkowników, w trakcie prowadzenia jakichkolwiek prac w pasie drogowym bezwzględnie wymagane jest wprowadzenie na drodze elementów organizacji ruchu według projektu zatwierdzonego przez zarząd drogi, którego nie posiadała, co stało się podstawą rozstrzygnięcia. Zarzut sprowadzający się do kwestionowania obciążenia skarżącego karą za okres powyżej 1 dnia, kiedy to faktycznie wykonywana była przebudowa, wynika zdaniem Sądu z błędnej interpretacji przepisów art. 29 ust. 1 oraz art. 29a w zw. z art. 40 ust. 4 u.d.p. Opłata dotyczy okresu trwania pewnego stanu. W tym wypadku - istnienia niezgodnej z prawem inwestycji, a nie wyłącznie wykonywania związanych z nią prac budowlanych. Nie można podzielić argumentacji skarżącego dotyczącej zarzutu naruszenia jego praw w postępowaniu administracyjnym. Został on powiadomiony o stwierdzeniu naruszenia prawa polegającego na przebudowie zjazdu niezwłocznie po sporządzeniu notatki służbowej przez Kierownika Służby Liniowej GDDKiA w K. Otrzymał bowiem pismo GDDKiA z dnia 29 września 2008 r. wzywające do przywrócenia pasa drogowego do stanu pierwotnego. W piśmie zawarta była informacja o grożącej karze pieniężnej w przypadku nie zastosowania się do wezwania. W dalszym toku postępowania skarżący brał udział w prowadzonych czynnościach (np. oględziny z dnia [...] października 2008 r.), co zapewniało mu możliwość korzystania z pełni praw strony. Sąd stwierdził nadto, że zaskarżona decyzja została w należyty sposób uzasadniona. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd orzekł, jak w sentencji.