VI SA/Wa 120/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi K. K. na w [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz K. K. kwotę 1515 zł (tysiąc pięćset piętnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania 3. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu Działający z upoważnienia Zarządu Województwa [...] z-ca dyrektora [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] wydał dnia [...] listopada 2003r. decyzję nr [...], którą na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 2, art. 20 pkt 8, art. 39 ust. 1 pkt 3, w zw. z art. 13 ust. 2a ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2000r. nr 71, poz. 838 ze zm.), w zw. z § 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003r. nr 32, poz. 262) i art. 104 § 1 k.p.a. nałożył na K. K. karę pieniężną w wysokości 7 200,-zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Chodzi o pojazd marki [...] nr rej. [...] skontrolowany [...] listopada 2003r. na drodze wojewódzkiej nr [...] w m. [...]. Stosownie do § 5 ust. 1 w/w rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów (...) nacisk osi pojedynczej nie może przekraczać 80 kN, natomiast nacisk osi składowej nie może przekraczać: - 57,5 kN przy odległości od sąsiedniej bliższej osi składowej do 1,2m - 65,0 kN przy odległości od sąsiedniej bliższej osi składowej powyżej 1,2m do 1,3m - 72,5 kN przy odległości od sąsiedniej bliższej osi składowej powyżej 1,3m Tymczasem w wyniku kontroli (ważenia) pojazdu stwierdzono: - przekroczenie nacisku II-giej osi pojedynczej o 21,42 kN; kara 6 600,- zł (tabela Lp. 4 pkt 1 lit. d załącznika do w/w ustawy o drogach publicznych, opublikowanego w ustawie z 6 września 2001r. o transporcie drogowym – Dz. U. nr 125, poz. 1371), - przekroczenie nacisku V-tej osi składowej o 5,18 kN; kara 600,- zł (tabela Lp. 4 pkt 1 lit. b w/w załącznika). Przewoźnik powinien przestrzegać wymogów z art. 61 ustawy z 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. nr 98, poz. 602 ze zm.), w świetle którego ładunek nie może powodować przekroczenia masy całkowitej lub dopuszczalnej ładowności i powinien być umieszczony w taki sposób, żeby m. in. nie powodować przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę. Przewoźnik powinien też wybrać odpowiednią trasę przejazdu. K. K. odwołał się od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (SKO). Wskazał w szczególności, że skontrolowanym pojazdem przewoził płyty betonowe, oraz że ma podstawę podważyć prawidłowość przeprowadzenia kontroli. Podał też, że skontrolowane zostały dwa pojazdy należące do przedsiębiorcy. Jednak po kontroli drugiego – [...] nr rej. [...], nie otrzymał żadnego protokołu, mimo że pojazd został zważony. SKO decyzją z [...] grudnia 2003r. na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy powyższą decyzję pierwszoinstancyjną z [...] listopada 2003r. Cytując mające zastosowanie w sprawie przepisy w/w ustawy o drogach publicznych, SKO podkreśliło bezsporny fakt braku w sprawie zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym oraz wskazało na wynikające z ustaleń kontrolnych pojazdu w/w przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi na drogę o 21,42 kN (II oś pojedyncza) i o 5,18 kN (V oś składowa). Protokół z zatrzymania i kontroli z [...] listopada 2003r. został podpisany przez kierowcę pojazdu. W tych okolicznościach, według SKO, prawidłowo zastosowano w/w przepisy ustawy i załącznika oraz naliczono karę. K. K. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA), wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie § 4 zarządzenia nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar (GUM) z 22 grudnia 2000r. w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu (Dziennik Urzędowy Miar i Probiernictwa nr 6, poz. 40) oraz naruszenie art. 9, 10, 29, 68 k.p.a. Do ważenia pojazdu posłużono się przenośną wagą dynamiczną - jak wynika z protokołu zatrzymania i kontroli pojazdu – posiadającą legalizację Obwodowego Urzędu Miar w [...], lecz nie spełniono warunków ustawienia wagi na podłożu. Zdaniem skarżącego podłoże nie odpowiadało wymogom § 4 w/w zarządzenia nr 39 Prezesa GUM, co oznacza, że odczyty wagi "z pewnością nosiły znamiona błędu mające istotny wpływ na wynik badania (...)." Niedotrzymanie warunków podłoża, na którym ustawiono wagi stanowi istotne naruszenie w/w normy prawnej. Według wskazanego przepisu, pomost wagi przenośnej musi być ustawiony: 1) w dole fundamentowym w jezdni; w tym przypadku powinny być spełnione wymagania § 3 pkt 2, 3 i 5 zarządzenia lub 2) na jezdni wraz z zespołami najazdowymi tworzącymi strefę ważenia; w tym przypadku powinny być spełnione wymagania § 3 pkt 2 i 3 w odniesieniu do powierzchni jezdni w strefie ważenia obejmującej pomost i powierzchnię zespołów najazdowych. Poza tym, kierowca nie został poinformowany o wymaganiach dotyczących pomiarów oraz o możliwości ustosunkowania się do sposobu wykonania czynności pomiarowych i zgłoszenia uwag. Naruszenie art. 9, 10, 29, 68 k.p.a. skarżący upatruje w niepoinformowaniu strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. W czynnościach kontrolnych uczestniczył bowiem jedynie kierowca, a nie strona postępowania administracyjnego, którą jest przedsiębiorca. Kierowca wykonywał powierzone czynności w ramach umowy o pracę. Protokół podpisał kierowca, a nie strona. W następstwie nieuczestniczenia w czynnościach kontrolnych skarżący nie miał możliwości zgłoszenia uwag do protokołu, zatem pozbawiony został możliwości obrony swoich praw. Zdaniem skarżącego przebieg ważenia pojazdu był nieprawidłowy. Kierowca podczas tej czynności przebywał w kabinie pojazdu. Oznacza to, że nie został dopuszczony "do uczestnictwa w ważeniu ładunku i sprawdzeniu nacisków na osie." Osoby kontrolujące nie udzieliły wyczerpujących informacji dotyczących wymagań "w zakresie ważenia i pomiarów (...)." Informacji tych nie zawierał protokół, w którym poza ogólnym wskazaniem miejsca pomiaru nie ma szczegółowego jego opisu, zwłaszcza w zakresie określenia podłoża, na którym zainstalowano wagę. Uniemożliwia to ocenę, czy miejsce to odpowiadało przewidzianym przepisami wymaganiom. Nadto kierowca, jak i przedsiębiorca, nie mieli możliwości sprawdzenia, czy wyniki poprzedniego ważenia zostały skasowane, a waga została ustawiona w pozycji wyjściowej. Według skarżącego, należy przyjąć, że kierowca nie został należycie poinformowany o wymaganiach związanych z dokonywaniem pomiaru, a jedynie złożył podpis o poinformowaniu o technice najeżdżania na wagę i zjeżdżania z wagi. Skarżącego nie dopuszczono do czynności kontrolnych, mimo że przebywał na parkingu i był kontrolowany "z uwagi na prowadzenie drugiego pojazdu." Protokół kontroli nie odpowiada warunkom z art. 68 § 1 i 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi. Podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Nie zajęło stanowiska wobec zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego tego przepisu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy wchodzi tu w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych czy celowościowych. Ponadto, w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.s.a., według której przepisów toczy się postępowanie sądowoadministracyjne, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga analizowana według podanych kryteriów kontroli decyzji administracyjnych, podlega uwzględnieniu. W szczególności podkreślenia wymaga, że wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie i rozważenie stanu faktycznego istotnego w sprawie – stosowanie do art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z wymienieniem m.in. ustaleń faktycznych i prawnych oraz materiałów dowodowych, na których podjęto rozstrzygnięcie. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem wymienionych przepisów, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim, wobec zarzutu odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej m.in. podważającego prawidłowość przeprowadzenia kontroli w/w pojazdu, SKO nie zajęło żadnego stanowiska w tej kwestii, koncentrując się wyłącznie na przepisach zastosowanych w sprawie do nałożenie na skarżącego kary pieniężnej i obliczenia jej wysokości. Jest to o tyle ważne, że strona skarżąca z zarzutu tego uczyniła zasadniczy argument skargi dający się sprowadzić do stwierdzenia, że okoliczności i sposób wykonania pomiarów (ważenia) pojazdu pod kątem sprawdzenia wielkości nacisków osi na drogę nie odpowiadały obowiązującym wymogom, przede wszystkim co do ustawienia wagi na odpowiednim podłożu oraz co do obowiązków informacyjnych i pozostałych procedur kontrolnych (por. treść skargi). W konsekwencji – jak z tego wynika – czynność ta nie mogła być, z uwagi na akcentowane uchybienia, podstawą podjętego rozstrzygnięcia. Zważywszy również na to, że w decyzji pierwszoinstancyjnej z [...] listopada 2003r. także nie poczyniono żadnych ustaleń co do okoliczności i sposobu pomiarów (ważenia) pojazdu, ograniczając się zasadniczo do wymienienia wyników tej czynności (danych o naciskach osi) w kontekście zastosowanych w/w przepisów prawa, według których naliczono karę – odpowiednio do stwierdzonych przekroczeń badanych parametrów, Sąd nie ma możliwości ustosunkowania się do zarzutów skargi i wypowiedzenia się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Żeby rozstrzygnięcie to ocenić Sąd musi dysponować stanowiskiem organu w sprawie zgodności czynności pomiarowych z wymogami regulujących je przepisów prawa. Sąd administracyjny nie czyni bowiem w sprawie własnych ustaleń faktycznoprawnych, a jedynie – jak już na wstępie nadmieniono, kontroluje zaskarżony akt pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Jednak taka merytoryczna kontrola może dojść do skutku w warunkach wyczerpujących istotę zagadnienia ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozpatrujący sprawę oraz odpowiedniego (tj. zgodnego z art. 107 § 3 k.p.a.) uzasadnienia decyzji. Inaczej Sąd uchyla decyzję z powodu naruszenia formalnoprawnych zasad prowadzenia postępowania, gdy mogło to rzutować na wynik sprawy, a Sądowi uniemożliwia prześledzenie przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję. Dodatkowo zastrzeżenia Sądu potęguje fakt, że w obliczu obszernych zarzutów i argumentacji skargi poświęconych kwestionowaniu procedur ważeniu pojazdu, SKO w odpowiedzi na skargę nie ustosunkowało się do treści skargi. W istocie powtórzyło bowiem wywody składające się na treść zaskarżonej decyzji, w szczególności omawiając mające w sprawie zastosowanie do obliczenia wysokości kary przepisy prawa, co wszak nie jest i nie było przedmiotem sporu. Nie zajęło się natomiast tym co wyczerpuje treść skargi, a więc zarzutami podważającymi wyniki kontroli skutkiem nieprawidłowego – jak uważa strona - pomiaru (ważenia) pojazdu. Sąd nie mógł przejść nad tym do porządku, gdyż podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia musi być poprzedzone udokumentowanymi czynnościami sprawdzającymi wymagane parametry pojazdu, w tym naciski osi na drogę. Wyniki pomiarów mogą być uznane za podstawę naliczenia kary (według wymienionych w decyzji przepisów), gdy zostały osiągnięte zgodnie z warunkami obowiązujących procedur oraz wymogów czynności pomiarowych. Rozstrzygnięcie bazujące na danych uzyskanych z pomiarów, które nie odpowiadały tym warunkom podlegałoby uchyleniu. W tym kontekście SKO winno wypowiedzieć się, czy warunki i sposób wykonanych pomiarów, w tym użyte do tego urządzenia pomiarowe, odpowiadały przewidzianym wymogom. SKO nawiąże zwłaszcza do postawionego w skardze zarzutu naruszenia § 4 w/w zarządzenia nr 39 Prezesa GUM z 22 grudnia 2000r. w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych (...), przez niedotrzymanie warunków podłoża, na którym ustawiono wagę. Wypowie się też co do szczegółowo sprecyzowanych w skardze zarzutów naruszenia przez organ obowiązków informacyjnych względem strony i kierowcy pojazdu oraz jego udziału w procesie ważenia. Chodzi zwłaszcza o stanowisko organu w kwestii wpływu podnoszonych przez stronę okoliczności na ostateczny wynik przedmiotowych pomiarów nacisków osi. Nie bez znaczenia będzie tu również odpowiedź na pytanie, czy treść w/w protokołu oddaje przebieg wykonanych czynności pomiarowych, stanowiąc wyczerpujące źródło informacji w tym względzie. Należy jednak w tym miejscu szczególnie mocno podkreślić, że strona skarżąca nie może czuć się zwolniona od udziału w ustaleniu okoliczności uzasadniających jej żądanie, gdyż bierność w tym zakresie może spowodować, że organ nie uzyska podstaw faktycznych, które mogłyby mieć wpływ na jego rozstrzygnięcie zgodnie z interesem strony. Uwagę te Sąd czyni przede wszystkim na marginesie akcentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktu podpisania bez uwag przez kierowcę protokołu zatrzymania i kontroli pojazdu. Zważyć bowiem należy, że zarzuty strony mają na celu podważenie wyników pomiarów nacisków osi odnotowanych w protokole, a następnie przyjętych za przesłankę zaskarżonego rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy we właściwym czasie nie były kwestionowane przez kierowcę – niewątpliwie, z racji wykonywanego zawodu i doświadczenia, obeznanego z okolicznościami tego typu kontroli. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia. Trzeba przy tym pamiętać, że w świetle mających w sprawie zastosowanie w/w przepisów ustawy i aktów wykonawczych stroną postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary za przejazd pojazdem nienoromatywnym bez zezwolenia jest przedsiębiorca, którego obciążają konsekwencje prawne takiego przejazdu. Nie zmienia tego fakt, że przy wykonywaniu prowadzonej działalności przedsiębiorca posługuje się swoim pracownikiem – kierowcą, który działa w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy. Kierowca jest więc faktycznym uczestnikiem czynności kontrolnych dotyczących pojazdu, którym kieruje i legitymuje się w związku z tym upoważnieniem do podpisania protokołu z tej kontroli. Protokół winien odpowiadać warunkom przepisów art. 68 i nast. k.p.a. Zakwestionowanie protokołu pod tym kątem możliwe jest jedynie przy wykazaniu podstaw zarzutów w tym zakresie. Niewątpliwie nie jest taką podstawą zarzut podpisania protokołu przez kierowcę, a nie przez stronę postępowania (przedsiębiorcę), w tym zarzut nieuczestniczenia strony w czynnościach kontrolnych. Jeżeli skarżący sugeruje przez to, że jako przedsiębiorca winien zawsze wcześniej uczestniczyć w tych czynnościach (a więc być powiadamiany o takim zamiarze, bo jak inaczej miałby zorganizować to uczestnictwo, jeżeli sam nie kieruje pojazdem), to trzeba jednoznacznie stwierdzić, że taki wymóg, który nie wynika z przepisów k.p.a , naruszałby istotę tego szczególnego działania, jakim jest kontrola pojazdu i jego pomiarów pod kątem sprawdzenia nacisków osi na drogę, czyniąc tę kontrolę w praktyce niewykonalną (m.in. przez pozbawienie jej niezbędnego elementu zaskoczenia). Jednak z uwagi na w/w uchybienia zaskarżonej decyzji wyrażające się w szczególności w niezajęciu stanowiska w istotnych dla rozstrzygnięcia kwestiach podnoszonych przez stronę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku. Skutkiem niniejszego wyroku jest obowiązek SKO ponownego rozpoznania sprawy w drugiej instancji, a to w związku z aktualnym wobec uchylenia decyzji drugoinstancyjnej tego organu odwołaniem skarżącego od decyzji wydanej w sprawie w pierwszej instancji.