VI SA/Wa 1204/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. staż. Patrycja Młynarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2019 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia "(...)" marca 2019 r. nr "(...)"w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję dyrektora "(...)"Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia "(...)" marca 2015 r.; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz Z.P. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2019 r., Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej "NFZ" lub "organ II instancji") na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1510 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), po rozpatrzeniu odwołania S. (dalej "skarżący", "strona" lub "płatnik składek"), utrzymał w mocy decyzję dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej "MOW" lub "organ I instancji") w dniu [...] marca 2015 r. stwierdzającą, że M. S. (dalej "uczestnik") podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu realizacji w dniu 15 listopada 2010 r. umowy zlecenia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w [...], pismem z dnia 14 października 2011 r., wystąpił do [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z wnioskiem o ustalenie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego M. S. z tytułu zawarcia w 2010 roku umowy, nazwanej jako umowa o dzieło z firmą S. i przypomniał przebieg postępowania administracyjnego przed organem I instancji. Rozpoznając ponownie sprawę w wyniku odwołania wniesionego przez płatnika składek Prezes NFZ odwołał się do treści art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e, art. 82 ust. 1 i art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 ze zm.). Organ wyjaśnił, że uczestnik zawarł z płatnikiem składek umowę nazwaną przez strony "Umową o dzieło" przedmiotem której był udział w pracach komisji egzaminacyjnej – test kwalifikacyjny w zakresie kwalifikacji wstępnej – w charakterze przewodniczącego. Oceniając charakter zawartych przez strony umów organ, mając na względzie przepisy art. 627-646 i 734-750 kc oraz powołując się na wyroki: Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II UK 187/11, z dnia 3 listopada 2000 r. IV CKN 152/00 OSNC 2001/4/63, Sądu Apelacyjnego w [...], III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2013 r., sygn. akt [...] argumentował, że wykonanie przez uczestnika spornej umowy, a mianowicie udział w pracach komisji egzaminacyjnej było szeregiem czynności faktycznych wykonywanych z należytą starannością, nie ma charakteru czynności przynoszących konkretny materialny rezultat, były one w istocie realizowane w ramach umowy starannego działania, mającego charakter umowy o świadczenie usług, do których stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu. W konsekwencji Prezes NFZ uznał, że w okresie wskazanym w sentencji decyzji organu I instancji uczestnik na podstawie powołanych wyżej przepisów podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o charakterze umowy o świadczenie usług, do których mają odpowiednie zastosowanie przepisy o zleceniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji przez stwierdzenie, że uczestnik nie podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu realizacji umowy zlecenia na rzecz płatnika składek oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podniósł zarzuty naruszenia: 1) art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak zbadania i ustalenia zakresu obowiązków uczestnika jako pracownika Urzędu Wojewódzkiego w [...], w szczególności co do powinności wykonywania pracy na podstawie poleceń służbowych w komisjach egzaminacyjnych, powoływanych na podstawie art. 39b1 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym, co skutkowało brakiem wszechstronnego rozważenia charakteru prawnego aktywności uczestnika w ośrodku szkolenia kierowców prowadzonym przez skarżącego; 2) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez brak należytego wskazania podstawy faktycznej i prawnej decyzji, a to wskutek braku odniesienia się w uzasadnieniu skarżonej decyzji do zarzutów odwołania, a mianowicie: a) co do pracy uczestnika w komisji egzaminacyjnej w ramach stosunku pracy zawartego z Urzędem Wojewódzkim w [...], b) wykonywania przez uczestnika w ramach pracy w komisji egzekucyjnej uprawnień z zakresu imperium, nie zaś usługi cywilnoprawnej (niezależnie już nawet od jej kwalifikacji jako umowy o dzieło czy umowy zlecenia) na rzecz właściciela ośrodka szkolenia kierowców, c) co do braku uwzględnienia w zakresie orzekania treści przepisów art. 39b1 ust. 3 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym oraz § 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 kwietnia 2010 roku w sprawie szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy, 3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez błędne przyjęcie, że uczestnik wykonywał na rzecz skarżącego usługi na podstawie umowy zlecenia, gdy w rzeczywistości jego udział w pracach komisji egzaminacyjnej był realizacją obowiązków pracowniczych na rzecz innego podmiotu, 4) przepisu art. 10 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. w zw, z art. 28 k.p.a. i art. 140 k.p.a. poprzez brak udziału w charakterze strony – Wojewody [...] jako reprezentanta rzeczywistego płatnika składek, zobowiązanego do zapłaty składki na ubezpieczenie zdrowotne od wynagrodzenia uzyskanego przez uczestnika z tytułu pracy w komisji egzaminacyjnej, zaś skutkiem naruszenia powyższych przepisów był brak zmiany decyzji Dyrektora [...] Wojewódzkiego Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia w [...], wydanej z rażącym naruszeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął i szczegółowo uzasadnił podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Granice orzekania przez organ II instancji wyznaczają ramy sprawy administracyjnej podlegającej ponownemu rozpoznaniu przez organ odwoławczy, zgodnie z treścią zasady dwuinstancyjności. Wnioski i zarzuty odwołania mają wpływ na zakres obowiązków tego organu. Jest on bowiem obowiązany rozpatrzyć i odnieść się do wszystkich zarzutów zawartych w treści odwołania. Wykonanie tego obowiązku ma istotne znaczenie z punktu widzenia oceny prawidłowości czynionych przez organ odwoławczy ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że twierdzenia, wnioski i zarzuty podniesione przez stronę w odwołaniu mieszczą się w pojęciu materiału dowodowego, o którym mowa w art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., który – co należy podkreślić – musi zostać w całości i wnikliwie rozpatrzony przez organ. Powinno to znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. W przeciwnym razie może dojść do naruszenia art. 7, 77 i 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Możliwość dokonania oceny legalności decyzji warunkowana jest spełnieniem wymogów formalnych określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji ma, bowiem na celu wykazanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia. Pamiętać należy, że uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji. A zatem ocenie Sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, łącznie z uzasadnieniem. Tym samym, więc uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1651/96; wyrok NSA z 14 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1756/99). W rozpoznawanej sprawie, skarżący konsekwentnie argumentował, że czynności wykonywane przez uczestnika postępowania w komisji egzaminacyjnej było realizacją imperium przysługującego Wojewodzie [...] w zakresie szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy. Skarżący podnosił w odwołaniu, że uczestnik pojawił się w ośrodku szkolenia kierowców jako pracownik Urzędu Wojewódzkiego w [...] na podstawie powołania do składu komisji egzaminacyjnej dokonanego przez Wojewodę [...]. Wskazywał, powołując się na konkretne normy prawne, że to wojewoda wyznaczał członków do komisji egzaminacyjnej, zatem czynności związane z przeprowadzeniem egzaminu osoby te wykonywały jako urzędnicy państwowi. Skarżący podnosił, że nie miał wpływu na skład osobowy komisji ani też na przebieg czy sposób przeprowadzenia egzaminu. Organ nie poddał odpowiedniej analizie prawnej w zaskarżonej decyzji argumentacji skarżącego podnoszonej już w postępowaniu administracyjnym co do znaczenia w sprawie aktu powołania do komisji egzaminacyjnej przez Wojewodę. Ocena ww. okoliczności miała decydujące znaczenie dla rozstrzygająca sprawy, czego organ nie dostrzegł. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 39b1 ust. 3 pkt 2 ustawy z 6 września 2001 o transporcie drogowym (Dz. U. 2007 r., Nr 125, poz. 874 z późn. zm., dalej: u.t.d.), po zakończeniu zajęć teoretycznych i praktycznych w ośrodku szkolenia, przeprowadzane są - przez trzyosobową komisję egzaminacyjną powołaną przez wojewodę - testy kwalifikacyjne, w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy (Dz.U. z 2017 r. poz. 151), gdy chodziło o datę realizacji umowy. Na podstawie § 16 ust. 1 tego rozporządzenia, po zakończeniu kursu kwalifikacyjnego (...) kierownik ośrodka szkolenia (...) przesyła odpowiednio do właściwego wojewody (...) wniosek o przeprowadzenie testu kwalifikacyjnego dla osób, które ukończyły szkolenie. Organem właściwym do powołania członków komisji jest wojewoda, który określa również regulamin jej pracy (§ 15 ust. 4 ww. rozporządzenia). Za przeprowadzenie testu członkom komisji przysługuje wynagrodzenie, które wypłaca ośrodek szkolenia. Wysokość wynagrodzenia członków komisji określa załącznik nr 4 do ww. aktu i wynosi ono odpowiednio 400 zł dla przewodniczącego komisji i 300 zł dla członka komisji. Ponadto ośrodek szkolenia jest zobowiązany do zapewnienia odpowiedniego lokalu, w którym przeprowadzany jest test kwalifikacyjny. Zatem objęcie funkcji członka komisji egzaminacyjnej następuje na podstawie aktu powołania właściwego organu administracji publicznej, w tym przypadku na podstawie zarządzenia właściwego Wojewody. Tym samym uczestnik występował tu jako egzaminator powołany imiennie przez Wojewodę do wykonywania zadań w ramach komisji egzaminacyjnej. W tej sytuacji w pierwszej kolejności Prezes NFZ powinien wypowiedzieć się - czy powołanie przez organ władzy publicznej stanowi tytuł rodzący obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym - mając na względzie przepisy o ubezpieczeniu zdrowotnym oraz zarządzenie Wojewody w sprawie powołania komisji egzaminacyjnej, w skład której wchodził Uczestnik. W ocenie Sądu, podnoszone w skardze argumenty dotyczące skutków prawnych powołania Uczestnika na członka takiej komisji przez wojewodę są uzasadnione również tym, że wpływają na zagwarantowanie przez wojewodę - poprzez imienne wskazanie w zarządzeniu o powołaniu komisji egzaminacyjnej - bezstronności powołanych nim egzaminatorów, przy jednoczesnym zabezpieczeniu przez ustawodawcę (por. rozporządzenie w sprawie szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy) wypłaty ich wynagrodzenia za udział w egzaminie "wewnętrznym" przeprowadzanym w ośrodku szkolenia kierowców, poprzez wskazanie wprost wysokości ich wynagrodzenia. Wykonywanie przez egzaminatora obowiązków członka komisji egzaminacyjnej w takim ośrodku jest zatem rekompensowane świadczeniem pieniężnym, obok uposażenia z tytułu zatrudnienia w WORD.( por. wyroki WSA w Warszawie sygn. akt VI SA/Wa 482/19, VI SA/Wa 414/19, VI SA/Wa 374/19, VI SA/Wa 373/19, VI SA/Wa 372/19). Jednocześnie w rozpoznawanej sprawie należy uwzględnić, że podstawą objęcia ubezpieczeniem nie jest sam fakt wypłaty wynagrodzenia. W art. 66 ust. 1 ustawy o świadczeniach wskazano krąg osób objętych obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym. Katalog ten ma charakter zamknięty i jedynie osoby wymienione w tym przepisie podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z określonego tam tytułu. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, którymi są m.in. osoby wykonujące pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo inne umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego, stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, lub osoby z nimi współpracujące. Idąc tym tokiem rozumowania oraz uwzględniając cytowane wyżej przepisy prawa oraz materiał dowodowy zebrany w sprawie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie brak było uzasadnionych podstaw faktycznych i prawnych do uznania, że strony były zobowiązane do zawarcia umowy w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Jak już wyżej wspomniano na podstawie art. 39b1 ust. 8 u.t.d. za przeprowadzenie testu członkom komisji, przysługuje wynagrodzenie, którego koszt ponosi ośrodek szkolenia. Jak wynika z przepisów § 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy (Dz. U. z 2017 r. poz. 151, z późn. zm.) testy kwalifikacyjne przeprowadza komisja egzaminacyjna, zwana dalej "komisją", składająca się z trzech członków, z których wojewoda wskazuje jednego do pełnienia funkcji przewodniczącego. Powoływanie członków komisji powinno odbywać się z poszanowaniem zasady bezstronności i braku konfliktu interesów. Wojewoda określa regulamin pracy komisji. Natomiast wysokość wynagrodzenia członków komisji określa załącznik nr 4 do rozporządzenia. Zatem objęcie funkcji członka komisji egzaminacyjnej następuje na podstawie aktu powołania właściwego organu administracji publicznej, w tym przypadku Wojewody [...]. Jedną ze stron zawiązanego stosunku prawnego jest organ administracji państwowej lub inny podmiot, któremu ustawa powierza pełnienie funkcji publicznych. Owo władztwo administracyjne jest charakterystyczną cechą prawa administracyjnego. Natomiast, jak słusznie zauważa skarżący, w tym układzie podporządkowania nie ma mowy o równości stron pomiędzy skarżącym jako prowadzącym ośrodek szkolenia i uczestnikiem jako członkiem komisji egzaminacyjnej. Stosunek cywilnoprawny różni się od stosunku administracyjnego tym, że stronami umowy są podmioty równorzędne. Stosunek administracyjnoprawny pozbawiony jest tej równorzędności, zaś rola Skarżącego w tym układzie niejako podwójnego podporządkowania (w stosunku do Wojewody na podstawie powołania konkretnego członka komisji, jak też w stosunku do uczestnika jako egzaminatora wskazanego przez organ administracji publicznej) sprowadzała się do wypłacenia wynagrodzenia członkom komisji egzaminacyjnej a także innych czynności organizacyjnych. Zgodnie z cytowanymi wyżej przepisami wynagrodzenie przysługujące członkom komisji w kwocie 300 zł (przewodniczący 400 zł) wypłaca ośrodek szkolenia czyli w tym wypadku skarżący. W tej sytuacji, pozostając w zgodzie z wymogami podatkowymi PIT wystarczające byłoby wystawienie stosownego rachunku przez uczestnika dla skarżącego za udział w pracach komisji egzaminacyjnej z powołaniem się na przepisy u.t.d. (np. art. 39b1 ust. 8 u.t.d.). Należy zatem przyznać rację stronie skarżącej, że analiza tego aspektu sprawy prowadzi do wniosku, że zawarcie umowy cywilnoprawnej przez skarżącego było błędne i zbędne, a co za tym idzie sporne umowy mogłyby być uznane za bezskuteczne (art. 84 k.c.). Mając te wszystkie okoliczności na uwadze oraz uznając zasadność zarzutów skargi Sąd uchylił zaskarżone decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącego jedynie kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania bowiem skarga została wniesiona w sprawie z zakresu ubezpieczeń zdrowotnych wolnej od wpisu sądowego. Wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł zostało ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j.: Dz.U.2015.1800).