VI SA/Wa 1205/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2008 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.) nałożył na PW [...] M.W. karę pieniężną w kwocie 4.200 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie transportu drogowego rzeczy bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych (kara 3.000 zł). Ponadto stwierdzono: - nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, podczas kontroli drogowej ( kara 200 zł), - wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych z nieprawidłowo sporządzonym dokumentem przewozowym (kara 200 zł), - wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych pojazdem lub zespołem pojazdów nieoznakowanym w prawidłowy sposób tablicami barwy pomarańczowej (kara 700 zł), - wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych pojazdem bez wymaganego wyposażenia awaryjnego (kara 100 zł). Powyższa kara 4.200 zł została nałożona w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2005 r. w miejscowości K. (droga krajowa nr [...] - PK [...]). Kontroli poddano zespół pojazdów Renault nr rej. [...] z naczepą Metalchem nr rej. [...], który kierowany był przez S.P. wykonującego krajowy przewóz materiałów niebezpiecznych. Z protokołu kontroli oraz materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, iż kierowca wykonywał transport drogowy bez uiszczenia opłaty za przejazd po drodze krajowej nr [...]. Kierowca S.P. okazał do kontroli siedmiodniową kartę opłaty drogowej o nr i serii [...], zakupioną w dniu 14 listopada 2005 r. w Urzędzie Pocztowym w L. Po okazaniu ww. karty opłat za przejazd po drogach krajowych kontrolujący w obecności kierowcy oraz insp. A.N. po lekkim potarciu palcem usunął wpisy znajdujące się na okazanej karcie opłaty. Przesłuchiwany jako świadek kierowca zeznał, że przed usunięciem wpisów na karcie opłaty nie były wypełnione inne dane dotyczące godzin i minut. W odwołaniu z dnia [...] grudnia 2005 r. M.W. wniósł o uchylenie decyzji w części dotyczącej opłaty za przejazd po drogach krajowych (kara 3.000 zł). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w kwestionowanej części dotyczącej wykonywania transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. W uzasadnieniu GITD powołał się na art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym przedsiębiorcy wykonujący na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne obowiązani są uiszczać opłaty za przejazd po drogach krajowych. Następuje to poprzez nabycie karty opłaty, która podlega wypełnieniu (§ 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych). Prawidłowo wypełniona przed rozpoczęciem przejazdu karta opłaty stanowi wyłączny dowód potwierdzający uiszczenie tego świadczenia. Główny Inspektor Transportu Drogowego orzekł, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do uznania, iż w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisów prawa w zakresie obowiązku uiszczania opłaty za przejazd po drogach krajowych. GITD stwierdził, iż zgodnie z § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych wynika, iż dowodem uiszczenia opłaty jest prawidłowo, czytelnie i trwale wypełniona karta opłaty drogowej. Zapobiegać ma to nie tylko posługiwaniu się jedną kartą przy wykonywaniu przewozów wieloma pojazdami przez jednego przedsiębiorcę, ale i posługiwaniu się taką kartą przez więcej niż jednego przedsiębiorcę. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M.W., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 90 w zw. z art. 7 oraz art. 8 k.p.a. Ponadto skarżący wskazał na naruszenie prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1 i 2 oraz § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych poprzez nieprawidłowe uznanie, iż nie uiszczono opłaty za przejazd po drogach krajowych, w sytuacji gdy nabyto kartę opłaty drogowej, a ponadto została ona wypełniona zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z w/w przepisów. W konsekwencji , zdaniem skarżącego, doprowadziło to do naruszenia przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 17 października 2006 r. o sygnaturze akt VI SA/Wa 1267/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę M.W. i uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2006 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji stwierdził, że decyzja ta narusza art. 107 k.p.a. bowiem rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) nie zostało w zaskarżonej decyzji sformułowane precyzyjnie, przez co powoduje wątpliwości, jakie obowiązki zostały na stronę nałożone. Kara pieniężna, o której mowa w przedmiotowym rozstrzygnięciu została wskazana w sposób dorozumiany, zaś jej wysokość jedynie w sposób enigmatyczny wskazana została w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji stwierdził, że art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) nakłada na wykonującego przewozy obowiązek uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. Zgodnie z § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.) dowodem uiszczenia opłaty jest prawidłowo i czytelnie wypełniona karta opłaty drogowej. Skoro zatem w dacie kontroli drogowej okazano organowi kontrolującemu kartę opłat w okresie jej ważności, z rubrykami wypełnionymi w sposób wskazany w § 5 powołanego wyżej rozporządzenia, to ustalenia organów obu instancji kwestionujące fakt uiszczenia opłaty drogowej są sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Ponadto, sankcjonujący naruszenie powyższego obowiązku przepis lp. 1.4.1 załącznika do powołanej wyżej ustawy przewiduje karę wyłącznie za fakt wykonywania przewozu bez uiszczenia opłaty, nie sankcjonuje natomiast poruszania się przewoźnika po drogach krajowych z kartą wypełnioną ścieralnym flamastrem. W ocenie Sądu I instancji zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie ustosunkowały się do zeznań złożonych w charakterze świadka przez S.P. (k. 45 akt administracyjnych), z których wynika, że godziny i minuty ważności okazanej do kontroli winiety nie były wypełnione. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien przede wszystkim wyjaśnić, czy karta bez wypełnionych godzin jest uiszczeniem opłaty za przejazd po drogach krajowych. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Powołując się na naruszenie prawa materialnego zarzucił błędną wykładnię art. 42 ust. 1 i ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz lp. 1.4.1 i 1.4.4. załącznika do powyższej ustawy, a także § 4 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 - 4 i § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.) oraz art. 2 i art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Powołując się na naruszenie przepisów postępowania, jako mające istotny wpływ na wynik sprawy, zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu podał, że wbrew twierdzeniu Sądu I instancji decyzja organu odwoławczego zawiera rozstrzygnięcie. Skoro bowiem decyzję organu I instancji zaskarżono tylko w "części dotyczącej wykonywania transportu drogowego bez uiszczenia opłaty po drogach krajowych", to nie mogło budzić wątpliwości, że utrzymanie w mocy odnosi się właśnie do tej części decyzji, a więc do kary w kwocie 3.000 zł. Błędny jest pogląd Sądu I instancji, że uiszczeniem opłaty jest także wypełnienie karty opłaty w sposób niezapewniający trwałości zapisu. Wypełnienie musi być bowiem dokonane w sposób trwały i uniemożliwiający wykorzystanie karty w czasie dłuższym niż ten, na który opłata została uiszczona. Wypełnienie karty opłat zmywalnym środkiem sprawia, że mamy do czynienia jedynie z pozornym uiszczeniem opłaty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.W. wniósł o oddalenie tej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w dniu 4 kwietnia 2008 r. uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zdaniem NSA, wbrew wywodom Sądu I instancji, decyzja organu II instancji zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie. Przedmiotem tego rozstrzygnięcia jest utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy w zaskarżonym zakresie, a więc w części dotyczącej wykonywania transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Skoro decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] zaskarżono tylko w zakresie kary w wysokości 3.000 zł, to nie może budzić wątpliwości, że utrzymanie w mocy odnosi się do tej części decyzji. Słusznie podniosła skarga kasacyjna, że druga część rozstrzygnięcia doprecyzowuje, iż chodzi o karę w tym właśnie wymiarze. Rozstrzygnięcie zatem istnieje, decyzja nadaje się do wykonania, a przedmiotem oceny przez Sąd I instancji nie może być styl decyzji, którego wyrazem miało być rzekomo enigmatyczne wykazywanie wysokości kary. Nie ma zatem mowy, jak błędnie wywiódł Sąd I instancji, że kara została wskazana w sposób dorozumiany. Za słuszny NSA uznał zarzut, że trwałość zapisu na karcie opłat drogowych decyduje o skutecznym uiszczeniu opłaty drogowej. Przy ocenie trwałości chodzi o element braku możliwości powtórnego jej użycia. Stanowisko powyższe zostało już zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1744/06, w którym nakazano zbadanie czy istotnie przy wypełnianiu użyto długopisu jako trwałego środka pisarskiego. Podobne stanowisko zaprezentowano w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2006 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1497/06 (LEX nr 297735). Znaczenie powyższego polega na tym, że o ile w powołanym wyżej rozporządzeniu mowa jest o jej wypełnieniu, to chodzi o nic innego, jak dokonanie w nim wymaganych zapisów, a więc utrwalenie pismem danych wymaganych przez § 5 ust. 4 rozporządzenia. W myśl Uniwersalnego Słownika Języka Polskiego pod redakcją prof. S. Dubisza (Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r., t. 4, s. 852) "zapisać" to "pisząc utrwalać (utrwalić) jakiś tekst, jakąś informację". NSA podkreślił, że karta opłaty jest dokumentem wniesienia opłaty za przejazd po drogach krajowych i to dokumentem jednorazowego użytku, upoważniającym do wykonywania przejazdów przez określony czas, gdyż po upływie okresu na jaki została wypełniona, traci ważność. Wskazują na to przepisy, na które powołuje się skarga kasacyjna. Zatem karta, jako dokument potwierdzający wniesienie opłaty, musi zawierać zapisy cechujące się trwałością, bowiem jest dowodem stwierdzającym prawdziwość faktu dokonania opłaty. Nie można więc uznać za właściwe wprowadzenie na karcie takich zapisów, które są nietrwałe i skutkiem ich potarcia ulegają zniszczeniu, gdyż to w interesie przedsiębiorcy leży takie wypełnienie karty, by stanowiła ona niekwestionowany dowód uiszczenia opłaty. Wypełniona karta w taki sposób, że naniesione na niej zapisy ulegają starciu, nie spełnia wymogów dokumentu oraz dowodu uiszczenia opłaty, bowiem jej wykupienie i wypełnienie (w sposób trwały) jest dopiero uiszczeniem wymaganej opłaty. Inne rozumienie "wypełnienia" karty opłaty prowadzi do zaprzeczenia celowi, jakiemu ma ona służyć. W konsekwencji zarzut skarżącego o prawidłowości wypełnienia karty w sposób niezapewniający trwałości zapisu Sąd ten uznał za chybiony. Jednoczesnie uzależnianie zaś oceny ważności karty opłaty drogowej od oceny braku wypełnienia godzin istotnie nie jest bez znaczenia. Chodzi wówczas o kartę opłaty dobowej i siedmiodniowej, skoro § 5 ust. 5 omawianego rozporządzenia takich wymogów nie przewiduje w przypadku karty opłaty miesięcznej, półrocznej lub rocznej. W niniejszej sprawie chodzi o siedmiodniową kartę opłaty, a zatem przepis § 5 ust. 3 obowiązuje. Ta okoliczność przy niekwestionowanych zapisach karty w ramach kontroli niewątpliwie należy do oceny Sądu I instancji. Wskazuje na to także Sąd I instancji, skoro odwołał się do zeznań S.P., potwierdzających brak wypełnienia godzin i minut na karcie opłaty. Ocena ta została bezzasadnie pominięta przez Sąd I instancji, a zatem należy jej dokonać przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 25 września 2008 r. M.W. ponownie poparł skargę. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Norma ta znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia o którym mowa w art. 185 § 2 p.p.s.a. a mianowicie - jak w sprawie niniejszej - gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wykładnia obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Rozpoznając sprawę z punktu widzenia wskazanych wyżej kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 4 kwietnia 2008 r. uznał, iż trwałość zapisu na karcie opłat drogowych decyduje o skutecznym uiszczeniu opłaty drogowej. W rozpoznawanej sprawie bezsporna była okoliczność, że w trakcie przeprowadzonej kontroli drogowej stwierdzono, że po lekkim potarciu palcem znajdujące się na karcie opłaty wpisy ulegają usunięciu, przez co nie są trwałe. Natomiast karta, jako dokument potwierdzający wniesienie opłaty, musi zawierać zapisy cechujące się trwałością, bowiem jest dowodem stwierdzającym prawdziwość faktu dokonania opłaty. Oceniając zeznania świadka S.P., potwierdzające brak wypełnienia godzin i minut na karcie opłaty należy zauważyć, że jest to istotna okoliczność świadcząca o niezastosowaniu się skarżącego jako przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy do wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.). Dowodem potwierdzającym wniesienie przedmiotowej opłaty jest - stosownie do § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.) - nabyta przez przedsiębiorcę karta opłaty, wypełniona przed rozpoczęciem przejazdu. Karta dla swej ważności musi być przy tym wypełniona zgodnie ze wskazaniami zawartymi w § 5 ust. 1 i ust. 3-5 powołanego rozporządzenia. Karta opłaty niewypełniona i przez to nieodpowiadająca wymogom określonym w cyt. § 5 rozporządzenia nie będzie mogła stanowić dowodu potwierdzającego wniesienie opłaty, czyli przedsiębiorca w świetle przepisów powołanego rozporządzenia traktowany będzie tak, jakby karty opłaty nie wykupił - a co za tym idzie - nie uiścił wymaganej należności (§ 5 ust. 6). W konsekwencji zarzuty skarżącego co do możliwości ukarania go jedynie za przewinienie dotyczące nieprawidłowo wypełnionej karty ( kara 500 zł stosownie do lp. 1.4.4. załącznika do ustawy o transporcie drogowym) nie zasługują na uwzględnienie. Analiza przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym związanych z opłatami za korzystanie z dróg krajowych oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych wskazuje, że opłatę drogową uiszcza się na przejazd konkretnego samochodu po drodze krajowej oraz że to na przedsiębiorcy spoczywa ciężar dowodu, że należna opłata za przejazd danego pojazdu została uiszczona. Przedsiębiorca może to uczynić jedynie przez okazanie prawidłowo wypełnionej karty opłaty. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że w trakcie dokonanej kontroli skarżący nie legitymował się dowodem uiszczenia opłaty za przejazd określonym pojazdem po drogach krajowych. Jak zaznaczono, zgodnie z § 4 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 grudnia 2001 r. tylko wypełniona przed rozpoczęciem przejazdu karta opłaty stanowi dokument potwierdzający wniesienie opłaty. W niniejszej sprawie przedmiotowa karta opłaty siedmiodniowa nie została wypełniona w istotnej części. Nie wpisano w niej daty i godziny, jak również pozostałe dane nie zostały naniesione w sposób trwały. Zdaniem Sądu zarówno niewypełnienie karty opłaty w całości, jak i niewypełnienie jej w istotnej części sprawia, że karta taka nie może stanowić dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty ( § 4 ust. 2). W zaistniałej sytuacji zachodziła zatem wymieniona w art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym podstawa do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej. Odnośnie wysokości tej kary bezspornie zastosowanie miał lp. 1.4.1 załącznika do tej ustawy, a nie lp. 1.4.4 tegoż załącznika. Stąd zarzuty postawione zaskarżonemu wyrokowi w skardze uznać należy za chybione. Jednocześnie Sąd uznał, iż brak jest jakichkolwiek istotnych uchybień formalnych, które organ poczynił w toku postępowania administracyjnego, a które uniemożliwiłyby Sądowi dokonania prawidłowej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenia się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialno-prawnym. Z tych wszystkich względów na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu wymagającym jej uchylenia.