VI SA/Wa 1212/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego oddala skargę Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 336/09, wydanym po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej: KRRiT) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 315/08, w sprawie ze skargi T. Spółki z o.o. w W. na decyzję Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że wyrokiem z dnia 21 listopada 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 315/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę "T." Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej T.) i uchylił decyzję Przewodniczącego (KRRiT) z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], utrzymaną nią w mocy decyzję Przewodniczącej KRRiT z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udzielenia koncesji oraz uchwały KRRiT z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] i z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...]. Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach faktycznych sprawy. W dniu [...] grudnia 2003 r. Przewodnicząca KRRiT podała do publicznej wiadomości informację o możliwości udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego (dalej Ogłoszenie). Punkt 1.2. Ogłoszenia stanowił podstawę do złożenia wniosków o udzielenie 7 koncesji na rozpowszechnianie uniwersalnych programów telewizyjnych o tematyce lokalnej, nadawanych codziennie przez 2 godziny na dobę. Koncesje obejmować miały w pozostałym czasie prawo do rozprowadzania programu innego naziemnego nadawcy krajowego, którego sygnał nie jest dostępny drogą naziemną na obszarze objętym zasięgiem stacji nadawczej rozprowadzającej program. W związku z pkt 1.2.2 Ogłoszenia Przewodniczącej KRRiT z dnia [...] grudnia 2003 r. T. w dniu [...] stycznia 2004 r. wystąpiła z wnioskiem nr [...] o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego drogą naziemną. Po rozstrzygnięciu postępowań koncesyjnych dotyczących punktów 1.2.1 oraz od 1.2.4 do 1.2.7 Ogłoszenia, na podstawie uchwał o udzieleniu koncesji, po porozumieniu z Prezesem Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (URTiP), Przewodnicząca KRRiT wydała w dniu [...] kwietnia 2005 r. spółce T. pięć koncesji (o numerach od [...] do [...]) na rozpowszechnianie programów lokalnych dotyczących wnioskowanych miejscowości (G..; A., L. i U.; O., S. i W.; J. oraz Z.). Koncesja na rozpowszechnianie programu "[...]" nie została wydana w tym samym czasie, co w/w koncesje, ze względu na złożenie przez wnioskodawcę do Prezesa URTiP wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem nr [...] - w części dotyczącej lokalizacji i mocy promieniowanej stacji w K. W dniu [...] maja 2005 r. T. złożyła wnioski o ponowne rozpatrzenie spraw, zakończonych wydaniem koncesji o numerach od [...] do [...], wskazując na nieścisłości w tekstach (oczywiste omyłki) i jednocześnie poprosiła o rozważenie możliwości uzupełnienia w/w koncesji o informacje o nowym udziałowcu spółki T. , tj. spółce "P." S.A. z siedzibą w W. (dalej spółka P.), która na mocy postanowienia Sądu Gospodarczego z dnia [...] lipca 2004 r. została udziałowcem T. W złożonych wnioskach zawarto informację, iż spółka P. posiada [...] % udziałów w spółce T., kopię przedmiotowego postanowienia T. nadesłała faxem w dniu [...] czerwca 2005 r. Postanowieniami o sprostowaniu oczywistej omyłki dokonano korekt w błędnych zapisach koncesji, natomiast decyzjami Przewodniczącej KRRiT odmówiono wpisania spółki P. do struktury koncesyjnej spółki T., ponieważ w ocenie organu zmiana polegająca na objęciu przez nowego wspólnika [...] % udziałów nie była objęta obowiązkiem informacyjnym. W decyzjach podniesiono, że do dnia wydania koncesji o numerach od [...] do [...] do KRRiT nie wpłynęła żadna dokumentacja potwierdzająca obecność spółki P. w kapitale zakładowym spółki T. Wpisanie nowego udziałowca do koncesji byłoby jednocześnie zgodą na objęcie większościowych udziałów, a co za tym idzie przejęcie kontroli nad spółką koncesjonariuszem, przez spółkę P. nieuwidocznioną przez wnioskodawcę w postępowaniu koncesyjnym. W dniu [...] grudnia 2006 r. KRRiT postanowiła wszcząć postępowania o cofnięcie koncesji o numerach od [...] do [...] na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2531, z późn. zm.) w zw. z przejęciem kontroli nad działalnością nadawcy w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080 z późn. zm.) przez spółkę P. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], podjętą w wykonaniu uchwały KRRIT, nr [...], z dnia [...] stycznia 2007 r. Przewodnicząca KRRiT na podstawie art. 33 ust. 2 i 3, w związku z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji w związku z art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej k.p.a.) odmówiła udzielenia spółce T., koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego o charakterze uniwersalnym pod nazwą "[...]", za pomocą stacji nadawczych zlokalizowanych w K. (kanał [...]) oraz S. (kanał [...]). Pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. T.wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], Przewodniczący KRRiT utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wniosek spółki jest niezgodny z treścią pkt 1.2 Ogłoszenia z dnia 16 grudnia 2003 r., gdyż T. Sp. z o.o. ma zamiar rozpowszechniać program dwugodzinny, lokalny pod nazwą "[...]", a w pozostałym czasie zamierza rozprowadzać program [...], którego nadawcą jest spółka P., która jest powiązana kapitałowo, strukturalnie i personalnie z wnioskodawcą. Powołując się na te powiązania organ stwierdził, że warunki Ogłoszenia przewidywały możliwość rozprowadzania programu innego naziemnego nadawcy, tymczasem w rozpatrywanej sprawie - w ocenie organu - mamy do czynienia z tym samym nadawcą, ale różnych programów. Nie jest to zatem "inny" nadawca o jakim mowa w Ogłoszeniu. Ponadto program [...]jest programem rozpowszechnianym przez 24 godziny na podstawie koncesji nr [...], w związku z tym, zdaniem organu, nie jest możliwe faktyczne i zgodne z prawem rozprowadzanie tego programu na kanale przeznaczonym do rozpowszechnienia 2 godzinnego programu lokalnego, gdyż nie są spełnione znamiona rozprowadzania, o jakich mowa w art. 4 pkt 3 ustawy o radiofonii i telewizji. Organ podkreślił, że o rozprowadzaniu można mówić jedynie wówczas kiedy zachodzi całościowe przejęcie programu, do którego rozprowadzający nie wprowadza zmian. Przejęcie programu innego nadawcy jedynie w części, czy wprowadzenie do takiego programu zmian odbiera tym czynnościom znamiona rozprowadzania, a zatem nie jest możliwe w zgodzie z prawem rozprowadzanie przez 22 godziny programu [...] trwającego 24 godziny. Organ I instancji wskazał nadto, iż nieudzielenie przedmiotowej koncesji jest uzasadnione również faktem niedawania przez wnioskodawcę rękojmi prawidłowego wykonywania działalności w zakresie rozpowszechniania 2-godzinnego lokalnego programu telewizyjnego. Organ stwierdził, że dotychczasowa działalność spółki T. jako nadawcy programów telewizyjnych, działającego na podstawie koncesji o numerach od [...] do [...] świadczy o naruszaniu przepisów ustawy o radiofonii i telewizji oraz zapisów zawartych w przyznanych koncesjach. W ocenie organu, wnioskodawca po uzyskaniu dotychczasowych koncesji nie dotrzymywał deklaracji składanych na etapie postępowania o udzielenie koncesji dotyczących samodzielności finansowej, a także odnośnie wykonywania obowiązków programowych wynikających z koncesji. Jednocześnie Przewodniczący KRRiT podkreślił, że zasadniczy wpływ na przedmiotową decyzję odmowną miało wszczęcie postępowań o cofniecie koncesji nr od [...] do [...] w związku z przejęciem kontroli nad działalnością nadawczą spółki T. przez spółkę P. - nadawcę programu ponadregionalnego [...]. Zdaniem organu, w toku postępowania o udzielenie niniejszej koncesji doszło do takich zmian w stosunku do informacji zawartych we wniosku, które powodują, iż wydanie koncesji na program lokalny faktycznie prowadziłoby do wydania koncesji na rozszerzenie zasięgu nadawania programu [...]emitowanego przez spółkę P. Skargę na decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], wniosła T. do WSA w Warszawie. Strona skarżąca zakwestionowała powyższą decyzję w całości, żądając jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przypisanych. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7, 8, 75, 77, 80, 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 4 pkt 3, art. 36 ust. 1 pkt 5 i art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o radiofonii i telewizji, art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący KRRiT pismem z dnia [...] lutego 2008 r. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uwzględniając skargę T., WSA w Warszawie podzielił pogląd, że Ogłoszenie Przewodniczącej KRRiT stanowi element postępowania koncesyjnego, podlegając kontroli sądu administracyjnego i dokonał w pierwszej kolejności oceny prawidłowości podanych w Ogłoszeniu informacji. W ocenie WSA, treść Ogłoszenia była niezgodna z art. 4 pkt 3 ustawy o radiofonii i telewizji. Przepis tegoż artykułu stanowił, że rozprowadzaniem jest przejmowanie w całości i bez zmian programu nadawcy krajowego lub zagranicznego, z wyjątkiem programu rozpowszechnianego w sieci kablowej i równoczesne jego rozpowszechnianie. Tymczasem zgodnie z punktem I.2. Ogłoszenia koncesje obejmować miały rozpowszechnianie uniwersalnych programów telewizyjnych o tematyce lokalnej, nadawanych codziennie przez 2 godziny na dobę, a w pozostałym czasie prawo do rozprowadzania programu innego naziemnego nadawcy krajowego, którego sygnał nie jest dostępny drogą naziemną na obszarze objętym zasięgiem stacji nadawczej rozprowadzającej program. Zdaniem Sądu, definicja "rozprowadzania" mówi o przejmowaniu programu w całości, bez zmian. Jeżeli zatem z programu wyłącza się dwie godziny wówczas nie mamy do czynienia z rozprowadzeniem. Niezależnie od powyższego, za przedwczesne Sąd I instancji uznał twierdzenia organu, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia "z tym samym nadawcą, ale różnych programów", co wskazuje na niespełnienie przez stronę warunków spornego Ogłoszenia przewidujących możliwość rozprowadzania programu innego naziemnego nadawcy. W tym zakresie WSA zwrócił uwagę na brak zdecydowania samego organu co do oceny analizy powiązań kapitałowych, strukturalnych i personalnych T. ze spółką P. Jeżeli organ uważa, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z tym samym nadawcą różnych programów, to, w ocenie Sądu, powinien wyrazić w tej kwestii jednoznaczne stanowisko, powołując na jego uzasadnienie konkretne dowody. Odnosząc się do stanowiska organu, iż dotychczasowa działalność T. uzasadnia stwierdzenie, że spółka nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania działalności objętej koncesją, Sąd I instancji podniósł, iż klauzula dawania rękojmi prawidłowego wykonywania działalności objętej koncesją ma znaczenie normatywne jedynie odnośnie do przypadku określonego w art. 52 ustawy o radiofonii i telewizji. W ocenie WSA, konstrukcja regulacji art. 50 pkt 2 oraz art. 52 ust. 1 w/w ustawy, w których ustawodawca stanowi zarówno o warunkach wykonywania działalności gospodarczej objętej koncesją, jak i o dawaniu rękojmi prawidłowego wykonywania takiej działalności uprawnia do przyjęcia, iż wykładnia tego drugiego sformułowania nie powinna być interpretowana w oparciu o warunki uzyskania koncesji. Powinna być dokonana w oparciu o inne czynniki, które zasadniczo nie pozostają w związku z warunkami uzyskania koncesji (tymi wynikającymi z art. 56 ustawy). Jednocześnie Sąd podkreślił, że o braku dawania wspomnianej rękojmi przez przedsiębiorcę świadczyć może fakt uprzedniego cofnięcia koncesji z powodu rażącego naruszenia prawa regulującego prowadzenie działalności objętej tą koncesją. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie - jak zauważył Sąd - organ koncesyjny uwzględnił fakt toczących się dopiero postępowań w sprawie cofnięcia koncesji. Zdaniem Sądu, organ regulacyjny dokonał niedopuszczalnej oceny przesłanek cofnięcia innych koncesji, które to przesłanki mogą być wzięte pod uwagę dopiero w postępowaniach o cofnięcie tychże koncesji. W tym stanie rzeczy zarzut skargi dotyczący błędnego zastosowania art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy o radiofonii i telewizji WSA w Warszawie uznał za słuszny, co czyniło zasadnym uchylenie przedmiotowego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 315/08, wniósł Przewodniczący KRRiT. Strona wnosząca skargę kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości, żądając jego zmiany przez oddalenie skargi T. na decyzję nr [...] i poprzedzające ją decyzje i uchwały w całości, ewentualnie uchylenia wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 4 pkt 3; art. 34; art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy o radiofonii i telewizji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że Ogłoszenie z dnia [...] grudnia 2003 r. wszczynające postępowanie koncesyjne w niniejszej sprawie nie było zgodne z art. 4 pkt 3 i art. 34 ustawy o radiofonii i telewizji. W ocenie strony nie jest jasne, dlaczego Sąd z góry założył, że rozprowadzany program będzie trwał 24 godziny i zatem jego 22-godzinne nadawanie nie będzie rozprowadzaniem, co jest niezgodne z Ogłoszeniem. Według kasatora jest dopuszczalne rozprowadzanie 22-godzinnego programu innego nadawcy, co wydaje się być zgodne z Ogłoszeniem i nie stanowi naruszenia art. 4 pkt 3 ustawy o radiofonii i telewizji. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną niezasadnie Sąd I instancji stwierdził naruszenie art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, gdyż zgodnie z treścią tegoż przepisu organ w postępowaniu o udzieleniu koncesji ocenia m.in. dotychczasowe przestrzeganie przepisów dotyczących radiokomunikacji i środków masowego przekazu. Jak podnosi kasator, w przedmiotowej sprawie wnioskodawca w zakresie posiadanych już koncesji w sposób rażący naruszał zapisy koncesji i przepisy ustawy. Wobec tego, KRRiT była zobowiązana do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości dotyczących wiarygodności wnioskodawcy w zakresie wcześniej składanych deklaracji i oświadczeń co do samodzielności programowej i finansowej T. oraz oceny wniosku o udzielenie koncesji w świetle art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy o radiofonii i telewizji, czyli w zakresie dotychczasowego przestrzegania przepisów dotyczących radiokomunikacji i środków masowego przekazu. Przewodniczący KRRiT wskazał nadto, iż przejęcie kontroli nad nadawcą przez inny podmiot nie było podstawą wydania zaskarżonej decyzji, okoliczność ta została natomiast podniesiona w celu wskazania, iż przejęcie kontroli nad nadawcą skutkowało nieprzestrzeganiem przepisów dotyczących udzielonych koncesji na nadawanie innych programów lokalnych oraz ustawy o radiofonii i telewizji i dopiero to stwierdzenie stanowiło podstawę do odmowy udzielenia koncesji na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji. T. nie skorzystała z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podniósł przede wszystkim, że zobowiązanie sądu administracyjnego do rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, a nie tylko w ramach sformułowanych zarzutów wniosków skargi wskazuje, że sąd ten obowiązany jest szczególnie skrupulatnie ocenić zarzuty skargi, co wymaga odzwierciedlenia tej oceny w sporządzonym przez niego uzasadnieniu wyroku, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji w toku kontroli zgodności z prawem wydania zaskarżonego aktu administracyjnego zobowiązany jest do zweryfikowania przyjętych przez organ ustaleń dotyczących stanu faktycznego. Brak takiej weryfikacji, a w konsekwencji - przyjęcie stanu faktycznego, stanowi naruszenie przepisów postępowania. Nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, jest wadą postępowania, która zawsze poddaje w wątpliwość trafność rozstrzygnięcia, bowiem gdy część materiału dowodowego zostaje pominięta i nieomówiona w uzasadnieniu wyroku, to nie są jasne przyczyny rozstrzygnięcia (vide wyrok NSA z 19.02.2009 r., I FSK 1914/07, niepubl., wyrok NSA z 6.03.2008 r., I GSK 419/07, niepubl.). W zakresie odnoszącym się do zarzutów związanych z podstawą kasacyjną opisaną w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. NSA stwierdził, że niepełna i niewłaściwa ocena stanu faktycznego dokonana przez Sąd I instancji skutkuje tym, że nie można skutecznie dowodzić niewłaściwego zastosowania prawa materialnego przy jednoczesnym kwestionowaniu prawidłowości dokonanej przez sąd oceny ustaleń faktycznych. Innymi słowy, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może odnieść zamierzonego skutku, jeśli jest oparty na kwestionowaniu stanu faktycznego, co w rozpatrywanej sprawie miało miejsce. Odnosząc się jednak do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy z 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji NSA podzielił ocenę strony skarżącej, że dokonała ona prawidłowych ustaleń i oceny przesłanek, o których mowa w powołanym wyżej przepisie prawa. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] oraz w decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. wydanej po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ administracji publicznej wskazał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia, m.in. przepis art. 36 ust. 1 ustawy z 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji, precyzując w uzasadnieniu decyzji, że podstawę prawną stanowi art. 36 ust. 1 pkt 5 w/w ustawy. W ocenie NSA, postępowanie o przyznanie koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego było prowadzone w oparciu o zasady określone w ustawie z 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji oraz w oparciu o obowiązujące w dacie podejmowania decyzji przepisy wykonawcze, tj. rozporządzenie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z 2 czerwca 1993 r. w sprawie zawartości wniosku oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie programów radiofonicznych i telewizyjnych (Dz. U. z 1993 r. Nr 52, poz. 244 ze zm.), a w zakresie nieuregulowanym tymi aktami prawnymi według przepisów k.p.a. W związku z powyższym NSA podkreślił, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu prawa w postępowaniu o udzielenie koncesji organ koncesyjny ma obowiązek dokonać także oceny dotychczasowego przestrzegania przepisów dotyczących radiokomunikacji i środków masowego przekazu przez podmiot ubiegający się o przyznanie koncesji. Wyliczenie w tym przepisie przesłanek, które powinny zostać w szczególności poddane ocenie w trakcie postępowania, nie ma charakteru enumeratywnego. Oznacza to, że w czasie postępowania nie może zostać pominięta żadna z przesłanek wymienionych w art. 36 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o radiofonii i telewizji. Nie oznacza to jednak, że tylko te przesłanki mogą stać się przedmiotem oceny. Niewątpliwie użyty w art. 36 ust. 1 tej ustawy zwrot "w szczególności" należy interpretować w ten sposób, że organ koncesyjny zobligowany jest w pierwszym rzędzie do ceny okoliczności wymienionych w art. 36 ust. 1 pkt 1-5, ale powinien także brać pod uwagę wszelkie inne przesłanki, które mogą być istotne dla oceny zasadności wniosku o przyznanie koncesji. Przed dokonaniem oceny wskazanych w art. 36 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o radiofonii i telewizji okoliczności KRRiT musi zebrać możliwie pełny materiał dowodowy stanowiący podstawę dla ustalenia stanu faktycznego. Ustalony stan faktyczny winien zostać następnie poddany wnikliwej ocenie. Z akt sprawy wynika, że Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu administracji publicznej, w zakresie wskazującym na to, że dotychczasowa działalność spółki ubiegającej się o przyznanie koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego świadczy o naruszaniu przepisów ustawy o radiofonii i telewizji, a także zapisów zawartych w przyznanych koncesjach, a zatem spółka nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania działalności objętej koncesją. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji jest co najmniej przedwczesne. Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095, z późn. zm.: dalej: u.s.d.g.) szczegółowy zakres i warunki wykonywania działalności gospodarczej podlegającej koncesjonowaniu określają przepisy odrębnych ustaw. Chodzi tu o ustawy regulujące tryb podejmowania i zasady wykonywania działalności gospodarczej w dziedzinach wymienionych w art. 46 ust. 1 u.s.d.g. Przepisy tych ustaw normują zarówno zagadnienia materialnoprawne jak i zagadnienia proceduralne. Jednak w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej znajdują się przepisy regulujące zasady podejmowania koncesjonowanej działalności, a także określające zakres i warunki jej wykonywania oraz kontroli jej wykonywania. Do tych przepisów zaliczyć należy niewątpliwie art. 50, art. 51 czy art. 56 w/w ustawy. Regułę "kolizyjną" określającą relacje między przepisami ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a przepisami zawartymi w odrębnych ustawach, w tym ustawie o radiofonii i telewizji, ustanawia przepis art. 63 u.s.d.g. Zgodnie z tym unormowaniem w sprawach nieuregulowanych w art. 47 - 61 u.s.d.g. stosuje się przepisy odrębnych ustaw regulujących działalność podlegającą koncesjonowaniu. Okoliczność ta ma o tyle istotne znaczenie, że mając na uwadze powyższe rozważania Sąd I instancji winien odnieść się do relacji zachodzących między regułami wynikającymi z w/w przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a szczegółowymi uregulowaniami zawartymi w przepisach ustawy o radiofonii i telewizji. Z treści art. 50 u.s.d.g. wynika, iż organ koncesyjny może dokonać sprawdzenia faktów podanych we wniosku o udzielenie koncesji w celu stwierdzenia, czy przedsiębiorca spełnia warunki wykonywania działalności gospodarczej objętej koncesją oraz czy daje rękojmię prawidłowego wykonywania dzielności objętej koncesją. Zgodzić się należy ze stanowiskiem wskazującym na to, że ustawowe pojęcie "rękojmi" jest pojęciem niedookreślonym. Badanie w postępowaniu koncesyjnym okoliczności wskazanych w treści powołanego wyżej przepisu prawa nie może jednak doprowadzić do odmowy udzielenia koncesji, jeżeli ustalenie o niedawaniu przez przedsiębiorcę wskazanej rękojmi nie doprowadzi do sytuacji, w której przedsiębiorca nie spełnia warunków wykonywania działalności koncesjonowanej - art. 56 ust. 1 pkt 1 u.s.d.g. Natomiast przepis art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy o radiofonii i telewizji określa obowiązek organu koncesyjnego w zakresie oceny dotychczasowego przestrzegania przepisów dotyczących radiokomunikacji i środków masowego przekazu przez podmiot ubiegający się o przyznanie koncesji. Obowiązek, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie prawa, daje organowi koncesyjnemu możliwość kontroli faktów wymienionych w art. 50 pkt 2 u.s.d.g. Poza analizą Sądu I instancji pozostały okoliczności związane z ustaleniami organu w zakresie dotyczącym wykorzystywania przez podmiot ubiegający się o przyznanie koncesji kanałów będących przedmiotem prowadzonego postępowania oraz kwestii związanych z emitowaniem programu w ramach przyznanych wcześniej koncesji. Dotyczy to w szczególności przeprowadzonego przez organ koncesyjny tzw. monitoringu nadawania programu lokalnego "[...]", programu lokalnego "[...]", programu lokalnego "[...]", programu lokalnego "[...]", a także zgromadzonych publikacji prasowych ([...]) odnoszących się do wykorzystywania przez spółkę P. częstotliwości przydzielonej dla T. do nadawania drogą naziemną sygnału programu [...]. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym związanie tą wykładnią ma szeroki zasięg, ponieważ odnosi się również do stron postępowania. Nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z poglądami orzecznictwa i komentarzami wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa, jeżeli: a) stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok SN z dnia 9 lipca 1998 r., I PKN 226/98, OSNAPiUS nr 15/486); b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Wyd. Prawnicze, Warszawa 2004 r., str. 268). W rozpatrywanej sprawie przedstawione wyżej przesłanki nie zachodzą. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd było ponowne rozpatrzenie skargi na decyzję Przewodniczącego (KRRiT) z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Przewodniczącej KRRiT z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udzielenia koncesji oraz uchwał KRRiT z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] i z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...]. Najpierw, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i 8 K.p.a. wskazać należy, że wydanie koncesji na rzecz skarżącego prowadziłoby - w ocenie organu - do wydania faktycznie koncesji na rozszerzenie zasięgu nadawania programu "[...]" emitowanego przez P. S.A., natomiast T. miała być telewizją lokalną, jedynie wspieraną programowo przez nadawcę ponadregionalnego, a nie elementem sieci ponadregionalnej. Za wydaniem koncesji nie przemawiał więc także interes społeczny, który w zakresie działania radiofonii i telewizji wyraża się w ścisłym przestrzeganiu zasad przyznawania koncesji, właściwego późniejszego realizowania zasad koncesyjnych oraz niezbywalności koncesji. Interes społeczny wyraża się na rynku mediów w utrzymywaniu porządku w działalności stacji nadawczych. Sąd podziela to stanowisko organu. Art. 6 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji wskazuje, że Krajowa Rada stoi na straży wolności słowa w radiu i telewizji, samodzielności nadawców i interesów odbiorców oraz zapewnia otwarty i pluralistyczny charakter radiofonii i telewizji. W § 2 tego artykułu wymienione są przykładowe zadania KRRiT, takie jak m. in. określanie, w granicach upoważnień ustawowych, warunków prowadzenia działalności przez nadawców, podejmowanie, w zakresie przewidzianym ustawą, rozstrzygnięć w sprawach koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów, sprawowanie w granicach określonych ustawą kontroli działalności nadawców. Powyższym celom i zadaniom ustawy oraz konstytucyjnego organu, jakim jest KRRiT wraz z jej Przewodniczącym, służą m.in. przepisy statuujące system koncesyjny dla nadawców, a także przepisy statuujące system zmiany koncesji. Zgodnie z postanowieniami art. 7 K.p.a. organ administracji publicznej prowadzący postępowanie powinien podejmować wszelkie kroki niezbędne do "załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Biorąc pod uwagę konflikt pomiędzy interesem indywidualnym danego nadawcy, a interesem społecznym, który został określony w ustawie o radiofonii i telewizji, należy - w celu uniknięcia zarzutu dowolności decyzji - każdorazowo określić i wskazać konkretne przyczyny jego zagrożenia. Miało to miejsce właśnie w wydanej zaskarżonej decyzji. Interes społeczny został określony jako porządek na rynku mediów oraz przejrzystość wydawanych koncesji. Pogląd ten, również w ocenie Sądu, zasługuje na aprobatę. Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 77 § 1 K.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ zbadał sprawę w sposób wyczerpujący, analizując dogłębnie dowody złożone przez stronę wnioskującą. Sąd podziela zatem ocenę organu, że postępowanie dowodowe w sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo. Organ zebrał i rozważył cały materiał dowodowy zebrany w sprawie. Odnosząc się do kwestii materialnoprawnych należy podnieść, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że nie było możliwe wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem strony, gdyż Ogłoszenie Przewodniczącej KRRiT z dnia [...] grudnia 2003 r. o możliwości udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programów telewizyjnych przewidywało w pkt 1.2 możliwość udzielenia koncesji na rozpowszechnianie uniwersalnych programów telewizyjnych o tematyce lokalnej, nadawanych codziennie, przez dwie godziny na dobę, a w pozostałym czasie koncesje miały obejmować prawo rozprowadzania programu innego naziemnego nadawcy krajowego, którego sygnał nie jest dostępny drogą naziemną na obszarze objętym zasięgiem stacji nadawczej rozprowadzającej program. Wniosek skarżącej wskazuje, że miała ona zamiar rozpowszechniać program dwugodzinny, lokalny pod nazwą "[...]", a w pozostałym czasie zamierza rozprowadzać program "[...]", którego nadawcą jest spółka P. S.A. powiązana kapitałowo ze skarżącą. Zgodnie z treścią art. 4 pkt 3 ustawy o radiofonii i telewizji, przejęcie programu 24 godzinnego tylko w wymiarze 22 godzinnym i zastąpienie dwóch godzin programem własnym nie może być uznane za rozprowadzanie. Program [...] jest programem 24 godzinnym, a zatem nie jest możliwe rozprowadzanie programu [...] na kanale przeznaczonym do rozpowszechniania 2 godzinnego programu lokalnego, gdyż nie są spełnione warunki rozprowadzania. A zatem wniosek skarżącej był niezgodny z treścią pkt I. 2 Ogłoszenia Przewodniczącej KRRiT. Zgodnie z art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej organ koncesyjny może odmówić udzielenia koncesji albo odmówić zmiany koncesji, gdy przedsiębiorca nie spełnia warunków wykonywania działalności gospodarczej objętej koncesją określoną w ustawie lub warunków podanych do wiadomości przedsiębiorcom w trybie art. 48 ust. 2 lub 51 ust. 1 powołanej ustawy. Zarzut naruszenia art. 4 pkt 3 ustawy o radiofonii i telewizji jest więc bezzasadny. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 powyższej ustawy. Zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 tej ustawy w postępowaniu o udzielenie koncesji organ ocenia m.in. dotychczasowe przestrzeganie przepisów dotyczących radiokomunikacji i środków masowego przekazu. Organ stwierdził, że dotychczasowe nieprzestrzeganie przepisów dotyczących radiokomunikacji i środków masowego przekazu nie daje rękojmi właściwego wykonywania wnioskowanej koncesji przez skarżącą. Stanowisko to zostało szczegółowo wyjaśnione przez Przewodniczącego KRRiT w uzasadnieniach przedmiotowych decyzjach. Zostało to wykazane szczegółowymi przykładami opartymi o monitoring mediów i doniesienia prasowe. Zgodnie zaś z art. 75 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dodatkowo, zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a., organ ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wnioskodawca w zakresie posiadanych już koncesji w sposób rażący naruszał zapisy posiadanej koncesji i przepisy ustawy o radiofonii i telewizji. Wobec tego, KRRiT była zobowiązana do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości dotyczących wiarygodności wnioskodawcy w zakresie wcześniej składanych deklaracji i oświadczeń, co do samodzielności programowej i finansowej Spółki T. Przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji fakty wskazują, że skarżąca po uzyskaniu koncesji nie dotrzymuje deklaracji składanych na etapie postępowania o udzielenie koncesji, dotyczących samodzielności finansowej przyszłego nadawcy w zakresie realizacji przedsięwzięcia (z informacji uzyskanych przez organ z KRS skarżącego z dnia [...] lipca 2007 r. wynika, że obecnie zarówno spółka P. jak i T. są spółkami pośrednio kontrolowanymi przez R. z siedzibą w [...]), a także odnośnie wykonywania obowiązków programowych wynikających z udzielonej koncesji. Ponadto świadczą także o nieprzestrzeganiu zapisów koncesji oraz przepisów ustawy o radiofonii i telewizji przez Spółkę, będącą obecnie nadawcą pięciu lokalnych programów telewizyjnych, w tym: "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" oraz "[...]". Podniesiony przez skarżącą zarzut, że organ w przedmiotowej sytuacji błędnie zastosował art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, podczas gdy powinien zastosować art. 36 ust. 2 tej ustawy, jest bezzasadny. Fakt, iż wnioskodawca był jedynym uczestnikiem postępowania o udzielenie koncesji na podstawie ogłoszenia nie oznacza, iż organ ma obowiązek udzielić koncesji temu wnioskodawcy jedynie w przypadku spełnienia się przesłanek negatywnych udzielenia koncesji wskazanych w art. 36 ust. 2 powołanej ustawy. Przyjęcie takiego sposobu rozumienia zasady swobody działalności gospodarczej w związku z istotą koncesjonowania tej działalności oznaczałoby, iż koncesję w dziedzinach, które są uznawane przez ustawodawcę jako szczególnie ważne ze względu na wartości wskazane w art. 46 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, mógłby uzyskać przedsiębiorca, który nie spełniałby przesłanek pozytywnych wskazanych w art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, bądź wskazanych w ogłoszeniu. KRRiT jest strażnikiem ładu medialnego i zgodnie z art. 213 Konstytucji RP stoi na straży interesu publicznego w radiofonii i telewizji, a zgodnie z art. 6 ust. 1 powołanej ustawy stoi na straży interesów odbiorców. Jeżeli w wyniku prowadzonego postępowania zostanie ustalone, że jedyny wnioskodawca nie spełnia warunków udzielenia koncesji, organ może dokonać ponownego ogłoszenia o możliwości udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programu z wykorzystaniem określonego kanału telewizyjnego z określeniem innych warunków wykonywania działalności (warunków programowych). KRRiT była zobowiązana do oceny wniosku o udzielenie koncesji w świetle art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy o radiofonii i telewizji, czyli w zakresie dotychczasowego przestrzegania przepisów dotyczących radiokomunikacji i środków masowego przekazu. Niezrozumiały jest więc całkowicie zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a. Spółka T. nie poinformowała w związku z toczącym się postępowaniem o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu Telewizyjnego "[...]" o zmianach zachodzących w strukturze udziałowej Spółki, podczas gdy taki obowiązek wynika z art. 59 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz w § 9 ust. rozporządzenia KRRiT z dnia 2 czerwca 1993 r. w sprawie zawartości wniosku oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie programów radiofonicznych i telewizyjnych. Organ koncesyjny otrzymywał informacje o zmianach w strukturze własnościowej Spółki jedynie na podstawie dokumentów składanych w związku z wydanymi już koncesjami na nadawanie innych programów lokalnych ([...].09.2005 r.). W dniu wydawania uchwały Nr [...] w grudniu 2004 r. organ nie posiadał wiedzy na temat obecności w strukturze kapitałowej wnioskodawcy spółki P. S.A. Przejęcie kontroli nad nadawcą przez inny podmiot nie było podstawą wydania zaskarżonej decyzji, okoliczność ta została natomiast podniesiona w celu wskazania, iż przejęcie kontroli nad nadawcą skutkowało nieprzestrzeganiem przepisów dotyczących udzielonych koncesji na nadawanie innych programów lokalnych oraz ustawy o radiofonii i telewizji i dopiero to stwierdzenie stanowiło podstawę do odmowy udzielenia koncesji na podstawie art. 36 ust.1 ustawy o radiofonii i telewizji. Dodatkowo, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ uzasadnił, jaki związek ma przejęcie kontroli nad Spółką z nieprzestrzeganiem przepisów prawa medialnego przez wnioskodawcę. W tej sytuacji zarzut błędnego zastosowania art. 38 powołanej ustawy (w miejsce art. 36 ust. 1) należy uznać za chybiony. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.