VI SA/Wa 1214/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA (spr) Protokolant: Andrzej Siwek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz A. M. kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania Dnia [...] maja 2003r. Burmistrz Gminy [...] wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych lasów niepaństwowych o łącznej powierzchni 13,1667 ha na cele nieleśne, wskazując iż zmiana gruntów leśnych na nieleśne na terenie miejscowości [...] podyktowana jest koniecznością dostosowania się do przygotowywanego projektu planu zagospodarowania przestrzennego, którego koncepcja opiera się na wnioskach składanych przez mieszkańców wsi [...] oraz ogólnym kierunkiem rozwoju gminy [...]. Pismem z dnia [...] września 2003r. powyższy wniosek został skorygowany w zakresie powierzchni tj. z 13,1667 ha na 13,7004 ha. Decyzją z dnia [...] września 2003r. Wojewoda [...] wyraził zgodę na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi [...] gmina [...] gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa na cele nieleśne o łącznej powierzchni 3,4290 ha oraz nie wyraził zgody na powyższe przeznaczenie gruntów leśnych o łącznej powierzchni 10,2714 ha. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że województwo [...] posiada lesistość znacznie poniżej średniej krajowej, zaś w sytuacji deficytu grunty leśne mogą być przeznaczane na cele nieleśne tylko w przypadkach wyższej konieczności oraz tam, gdzie możliwości manewrowania lokalizacją inwestycji są silnie ograniczone. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie następuje. Dnia [...] października 2003r. A. M. właściciel działki nr [...] położonej we wsi [...] zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy o interwencję w celu anulowania odmownej decyzji dotyczącej częściowego odlesienia działki nr [...]. Pismem z dnia [...] października 2003r. został poinformowany, iż Burmistrz Gminy [...] postanowił nie składać odwołania od decyzji Wojewody [...]. Dnia [...] grudnia 2003r. A. M. wniósł odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2003r. Postanowieniem z [...] kwietnia 2004 Minister Środowiska, któremu zostało przesłane odwołanie, stwierdził niedopuszczalność odwołania A. M. w części odmawiającej zgody na zmianę przeznaczenia działki leśnej nr ew. [...], położonej w obrębie [...] w gminie [...], projektowanej na cele nieleśne pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż w ocenie Ministra Środowiska właściciele gruntów leśnych objętych wnioskiem wójta gminy (burmistrza, prezydenta miasta) nie mają przymiotu stron postępowania administracyjnego w sprawie o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Są tylko bezpośrednio zainteresowani rozstrzygnięciem sprawy, mając w niej interes faktyczny polegający na wzroście wartości nieruchomości. Odwołano się do orzecznictwa, które przyjmuje, iż pojęcie strony wynika jedynie z przepisów prawa materialnego kształtujących podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku składającego się na jej interes prawny. Zdaniem Ministra Środowiska jedynie Burmistrz Gminy [...] mógł się odwołać od decyzji Wojewody [...]. Na powyższe postanowienie skargę złożył A. M. podnosząc w niej, iż jako pokrzywdzony, zgodnie z art. 28 k.p.a., miał prawo odwołać się od niesłusznej według niego decyzji Wojewody. Burmistrz nie może być stroną w nie swojej sprawie, gdyż nie może podejmować decyzji sprzecznych ze stanowiskiem Wojewody. Zdaniem skarżącego uzasadnienie postanowienia nie zostało oparte na obowiązujących przepisach prawnych. Tymczasem w orzecznictwie i doktrynie prawa administracyjnego przyjęto, iż status strony posiada każdy, czyjego interesu prawnego dotyczyć mogą skutki prawne decyzji administracyjnej i jest oczywiste, że dotyczy to nade wszystko właściciela gruntu. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska podtrzymał dotychczasową argumentację podkreślając, iż w myśl art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lut 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych do występowania z wnioskiem w sprawach związanych ze zmianą przeznaczenia gruntów leśnych, jak i odwołań od decyzji w przedmiotowych sprawach uprawniony jest wójt, burmistrz, prezydent miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – prawo o ustroju sądów administracyjnych z dnia 25 lipca 2002r. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 tego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Sąd administracyjny nie rozważa, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W sprawie mniejszej istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy w postępowaniu o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia określonych gruntów leśnych na cele nieleśne oprócz organu, na wniosek którego wszczyna się postępowanie tj. wójta, burmistrza, prezydenta miasta, przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. przysługuje także właścicielom poszczególnych działek wchodzących w skład spornego obszaru. Minister Środowiska powołując się na orzeczenie NSA z 21 lutego 2003r. sygn. akt II SA 3491/01 uznał, że właściciele gruntów leśnych objętych wnioskiem wójta gminy (burmistrza, prezydenta miasta) nie mają przymiotu stron w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa powyżej. Dokonując analizy orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, że jest to orzeczenie odosobnione. Utrwaliło się bowiem orzecznictwo, zgodnie z którym takim właścicielom jak wyżej przysługuje przymiot strony. I tak np. w wyroku z 4 lipca 2001r. sygn. akt IV SA 1817/01 NSA uznał, iż "postępowanie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia określonych gruntów leśnych na cele nieleśne wszczyna się na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jednak przymiot strony mają także w tym postępowaniu właściciele poszczególnych działek wchodzących w skład spornego obszaru, gdyż dotyczy to ich interesu prawnego związanego w wykonywaniem własności nieruchomości". Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 listopada 1999r. sygn. akt II SA 995/99 i uznał, że "zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie w sprawie. Interes prawny powinien wynikać z przepisu prawa będącego podstawą do konkretnego roszczenia danego podmiotu, co do określonego zachowania się władzy. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęło, że źródłem interesu prawnego, o którym mówi art. 28 k.p.a. może być prawo cywilne, a w szczególności prawo rzeczowe. W rozpatrzeniu sprawy mają interes właściciele gruntów leśnych, zainteresowani zmianą ich przeznaczenia na cele nieleśne. Decyzja w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne związana jest z wykonywaniem własności nieruchomości. Brak wnioskowanej przez właścicieli zgody ogranicza ich dysponowanie własnością, gdyż utrudnia im obrót nieruchomościami, wpływa na ich wartość rynkową, czy też uniemożliwia planowaną budowę. Dlatego stronami postępowania....... oprócz Zarządu Gminy były także osoby fizyczne – właściciele poszczególnych działek wchodzących w skład spornego obszaru....., którzy chcieli uzyskać zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów. Właściciele działek będąc stronami w sprawie byli uprawnieni do wniesienia skargi do NSA". Na bazie orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowało się również orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przyjmujące, iż w sprawach o zmianę przeznaczenia gruntu leśnego prywatni właściciele działek leśnych mają interes prawny w dochodzeniu do dokonania zmiany przeznaczenia i dlatego przysługuje im przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie podziela te poglądy co prowadzi do uznania, że skarżący A. M. jest stroną postępowania w sprawie dotyczącej zmiany przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi [...] gmina [...] gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa na cele nieleśne. Konsekwencją tego stanowiska jest konieczność rozpoznania przez Ministra Środowiska odwołania z dnia [...] grudnia 2003r. wniesionego przez A. M. od decyzji Wojewody [...]. Wskazać nadto należy, iż zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999r. sygn. akt OPS 16/98 (ONSA 1999/4/119) "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.". A zatem Minister Środowiska uznając, że A. M. nie ma przymiotu strony w postępowaniu wywołanym wnioskiem burmistrza gminy [...] powinien umorzyć postępowanie odwoławcze, a nie stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i na zasadzie art. 200 p.p.s.a. orzekł o zwrocie kosztów postępowania. Sąd wobec treści zaskarżonej decyzji nie rozstrzygał w kwestii wykonalności w trybie art. 152 p.p.s.a.