VI SA/Wa 1224/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant ref. staż. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2015 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę w całości W dniu [...] października 2011 r. podczas patrolowania terenu ul. [...] w rejonie posesji nr [...]w [...] przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich (dalej ZDM) stwierdzono nielegalne zajęcie przez [...] (dalej skarżący) pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy na przyczepie samochodowej bez tablic rejestracyjnych. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach: [...] października 2011 r. potwierdziły zajęcie ww. odcinka pasa drogowego. (protokół nr [...] z przeprowadzonej kontroli pasa drogowego, dokumentacja fotograficzna oraz notatki służbowe w aktach administracyjnych sprawy). Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]Prezydent [...] nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 2 536,50 zł za zajęcie pasa drogowego - drogi wojewódzkiej ul. [...] w rej. posesji nr[...]w dniach od [...] do [...] października 2011 r., bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w nim dwustronnej reklamy o łącznej powierzchni 11,40 m2. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) w [...], uchyliło w całości powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania w celu ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie przyczepy reklamowej w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, decyzją z [...] lipca 2014 r. nr [...] Prezydent [...], na podstawie art. 104 i art. 107 kpa, art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. (dalej udp), uchwały nr XXXIV/1023/2008 Rady m. st. Warszawy z 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich, § 1 i § 4 uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.), wymierzył skarżącemu karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego – drogi wojewódzkiej ul. [...] w rej. posesji nr [...] w dniach od [...] do [...] października 2011 r., bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w nim reklamy o łącznej powierzchni 11,40 m2 oraz ustalił wysokość kary na kwotę [...] zł, wskazując sposób jej wyliczenia – iloczyn powierzchni reklamy, tj. 11,40 m2, ustalonej stawki opłaty, tj. 4,45 zł za 1 m2/dzień, powiększonej dziesięciokrotnie i [...] dni zajęcia terenu (pkt 1 i 2 decyzji). Natomiast w pkt 3 decyzji podano rachunek bankowy, na który należy wnieść opłatę oraz termin jej uiszczenia. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. skarżący został wezwany do wskazania podmiotu, który był odpowiedzialny za umieszczenie reklamy w pasie drogowym, a także przedstawienia umowy łączącej obie strony. W odpowiedzi z dnia [...] grudnia 2012 r. skarżący poinformował że "nie mam żadnej wiedzy na temat który z podmiotów zajmujących się reklamami mojej firmy umieścił w ww. miejscu jakąkolwiek formę reklamy. Żadnej agencji reklamowej ani innemu podmiotowi, z którym współpracuję nie zlecałem montażu reklamy w tym miejscu". W dalszej części decyzji organ przytoczył treść przepisów art. 4 pkt 23, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 8 i ust. 12 udp. Stwierdził, że z analizy dokumentacji (w szczególności materiału fotograficznego) wynika, iż skarżący zajmował pas drogowy bez decyzji zezwalającej ZDM od [...] do [...] października 2011 r., tj. przez [...] dni, dlatego zarządca drogi zobowiązany był wymierzyć stosowną karę pieniężną. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji dowody nie przesądzają, że reklama jest jego własnością. SKO w [...], po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji na wstępie powołał się na treść przepisów art. 4 i art. 40 udp, wskazując jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia art. 40 ust. 12 udp. Stwierdził, że w sprawie poza sporem jest, iż przedstawiony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy, iż w okresie objętym decyzją przedmiotowa reklama znajdowała się przy ul. [...]. Reklama była posadowiona na działce ew. nr[...]. Z ewidencji gruntów wynika, że działka nr [...] jest drogą o nazwie [...]. Bezsporne jest również, iż we wskazanym w decyzji okresie, reklama znajdowała się w pasie drogowym, co znajduje potwierdzenie zarówno w sporządzonych przez Inspektora ZDM notatkach służbowych jak i dokumentacji zdjęciowej. Wobec spornej kwestii w przedmiocie ustalenia osoby zobowiązanej do poniesienia kary pieniężnej za umieszczenie w pasie drogowym reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi, SKO w [...] wyjaśniło, że skarżący został wezwany przez ZDM do stawienia się w charakterze świadka w dniu [...] września 2012 r. Wezwanie zostało doręczone w dniu [...] lipca 2012 r., jednakże skarżący nie stawił się w wyznaczonym terminie w siedzibie organu. Na pisemne wezwanie ZDM z dnia [...] grudnia 2012 r. do wskazania podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie w pasie drogowym reklamy, skarżący pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. poinformował, że nie ma wiedzy który z podmiotów zajmujących się reklamami jego firmy umieścił w pasie drogowym reklamę. Żadnej agencji reklamowej ani innemu podmiotowi, z którym współpracuje nie zlecał montażu reklamy w tym miejscu. Wobec powyższego organ odwoławczy wywiódł, że na spornej reklamie, (zdjęcie z dnia [...] października 2011 r., w aktach administracyjnych) została umieszczona informacja o następującej treści: [...] oraz [...] Na reklamie umieszczono także numer telefonu [...]. SKO w [...] dołączyło do akt wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej z którego wynika, że [...]prowadzi firmę [...], której przeważająca działalność gospodarcza to: [...], a główne miejsce wykonywania działalności to: ul. [...] oraz wydruk ze strony [...], gdzie na liście dealerów i dystrybutorów firmy znajduje się wpis: [...] Z powyższych informacji, w ocenie organu odwoławczego, jednoznacznie wynika, że na przyczepie znajdowała się reklama firmy skarżącego. Nie sposób również przyjąć, iż reklama ta mogłaby zostać umieszczona bez wiedzy skarżącego, biorąc pod uwagę że miała przyczynić się do rozpowszechnienia prowadzonych przez niego usług. Nadto, mimo działań podejmowanych przez organ, skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na okoliczność, że nie jest właścicielem reklamy. Reasumując, SKO w [...] uznało, że organ pierwszej instancji właściwie określił okres zajęcia pasa drogowego, a ustalając wysokość kary pieniężnej zastosował właściwe stawki opłat. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zaskarżył w całości decyzję SKO w [...] i w wniósł o jej uchylenie. Względem zaskarżonej decyzji sformułował zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji. Zarzuty skargi, ich argumentacja w istocie stanowiły powtórzenie zarzutów odwołania. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sad administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, w grę wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd przyjął, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu I instancji orzekającą o nałożeniu na [...] kary pieniężnej w wysokości [...]zł za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej – ul. [...] w rej. posesji nr [...] bez zezwolenia zarządcy drogi w dniach określonych w decyzji, poprzez umieszczenie reklamy o treści [...]oraz [...]o łącznej powierzchni 11,40 m2 zamocowanej na przyczepie. Na reklamie umieszczono także numer telefonu [...]. Ustalenia faktyczne poprzedzające wydanie decyzji, w tym wynikające z akt administracyjnych oraz ich kwalifikację prawną Sąd podziela. Przedmiotem sprawy jest kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie reklamy opisanej w decyzji. Okoliczności sprawy wymagają więc analizy i kwalifikacji z punktu widzenia reżimu, jakiemu podlegają drogi publiczne i umieszczanie na ich terenie różnych obiektów, w tym reklam. W sprawie jest bezsporne, że w pasie drogowym ul. [...] w rej. posesji nr [...], będącej drogą publiczną, w dniach od [...] do [...] października 2011 r., parkowała przyczepa z reklamą o treści wskazanej powyżej. Bezsporne jest także, że umieszczona na przyczepie ww. treść stanowiła reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Zasadniczą kwestią dla niniejszej sprawy jest ustalenie, czy znajdująca się na przyczepie reklama została umieszczona w pasie drogi publicznej, a także ustalenie osoby zobowiązanej do poniesienia kary pieniężnej za umieszczenie w pasie drogowym reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Ustawa o drogach publicznych zwiera w art. 4 ust. 1 legalną definicję pasa drogowego. O wielkości pasa drogowego – jak z tej definicji wynika – decydują linie graniczne. Ze złożonego do akt szkicu, niekwestionowanego przez skarżącego wynika, że przyczepa na której umieszczono reklamę znajdowała się na terenie wyznaczonym liniami granicznymi drogi publicznej. Ustawa o drogach publicznych reglamentuje możliwość podejmowania działań w obszarze pasa drogowego. W szczególności art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 udp, że umieszczanie reklam w pasie drogowym wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Pojęcie reklamy zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 23 ww. ustawy. W niniejszej sprawie reklamę stanowiła plandeka na przyczepie, stanowiąca nośnik informacji wizualnej. Plandeka i znajdujące się na niej napisy niewątpliwie służyły upublicznieniu treści na niej widniejącej. Zdaniem składu orzekającego uznanie przez organy, że plandeka na przyczepie zawierająca opisaną w decyzji informację stanowi reklamę, którą ze względu na jej postawienie na terenie wyznaczonym granicami pasa drogowego, wymagała zezwolenia zarządcy drogi nie narusza przepisów ustawy. To uzasadniało nałożenie w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 10-krotności opłaty należnej z tytułu zezwolenia na zajęcie pasa (art. 40 ust. 12). Sposób ustalenia opłaty regulują przepisy art. 40 ust. 4 – 6. W przypadku reklamy oblicza się ją jako iloczyn liczby metrów kwadratowych reklamy, liczby dni zajmowanego pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie doszło do naruszenia przez organy zasad postępowania administracyjnego, mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, co jest warunkiem dopuszczalności uchylenia decyzji. Karę obliczono uwzględniając tylko dni, w których stwierdzono fakt ekspozycji reklamy. Organy w ocenie składu orzekającego wykazały fakt postoju przyczepy z umieszczoną na niej reklamą (protokoły z oględzin, notatki i zdjęcia). Jednocześnie, adresatem decyzji nakładającej karę za zajęcie pasa drogowego jest podmiot dokonujący faktycznego zajęcia pasa drogowego z tego względu, że jego reklama była zamocowana na przyczepie. Wobec spornej kwestii w przedmiocie ustalenia osoby zobowiązanej do poniesienia kary pieniężnej za umieszczenie w pasie drogowym reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi, Sąd przyjął za prawidłowe stanowisko SKO w [...], zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego, a w konsekwencji wniesienia skargi stroną postępowania sądowoadministracyjnego był i jest [...]. Sąd przyjął za miarodajne następujące ustalenia: - na spornej reklamie (zdjęcie z dnia [...] października 2011 r., w aktach administracyjnych) została umieszczona informacja o następującej treści: [...]oraz [...] Na reklamie umieszczono także numer telefonu [...]. W aktach administracyjnych znajduje się notatka służbowa z dnia kontroli, tj. [...] października 2011 r. sporządzona przez inspektora Wydziału ZGKP Zarządu Dróg Miejskich w [...], z której wynika, że nawiązał on kontakt telefoniczny z numerem wskazanym na ww. reklamie z właścicielem firmy [...], którego zgodnie z przepisami prawa poinformował o konieczności usunięcia reklamy z pasa drogowego. Kolejna rozmowa ze skarżącym (na wskazany w reklamie nr telefonu) odbyła się w dniu [...] października 2011 r. - z dołączonego do akt administracyjnych wydruku z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (aktualnego /aktywnego/ na dzień [...] lipca 2013 r. – czyli trwania postępowania administracyjnego) wynika, że [...]prowadzi firmę [...], której przeważająca działalność gospodarcza to: [...], a główne miejsce wykonywania działalności to ul. [...] w [...]. Z powyższych informacji, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie , jednoznacznie wynika, że na przyczepie znajdowała się reklama firmy skarżącego. Nie sposób również przyjąć, iż reklama ta mogłaby zostać umieszczona bez wiedzy skarżącego, biorąc pod uwagę, że miała przyczynić się do rozpowszechnienia prowadzonych przez niego usług. Nadto, mimo działań podejmowanych przez organ (np. wezwanie z dnia [...] lipca 2012 r. do osobistego stawiennictwa w charakterze świadka, na które skarżący się nie stawił - w aktach administracyjnych), skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na okoliczność, że nie jest właścicielem reklamy. Jednocześnie trudno uznać za prawdziwe wyjaśnienia skarżącego że: "nie mam żadnej wiedzy na temat który z podmiotów zajmujących się reklamami mojej firmy umieścił w ww. miejscu jakąkolwiek formę reklamy. Żadnej agencji reklamowej ani innemu podmiotowi, z którym współpracuję nie zlecałem montażu reklamy w tym miejscu", bowiem jako przedsiębiorca, skarżący winien dołożyć należytej staranności - zgodnie z art. 355 § 1 i 2 k.c. - w prowadzeniu interesów, chociażby z uwagi na zawodowy charakter prowadzonej działalności. Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.