VI SA/Wa 1225/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska – Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Asesor WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2006r. sprawy ze skargi E. G. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia uzgadniającego udzielenie koncesji na wydobywanie piasków 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2005r. Nr [...] 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] maja 2005r. Nr [...] Minister Środowiska, po rozpoznaniu wniosku Pana E. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] marca 2005r. dotyczącym odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta P. decyzją z dnia [...] października 2004r. znak [...] udzielił Pani H. Z. prowadzącej firmę S. koncesji na wydobywanie piasków ze złoża [...]. W toku postępowania w sprawie udzielenia ww. koncesji organ wystąpił do szeregu organów współdziałających w sprawie, o uzgodnienie stanowiska. Jednym z takich organów był Wojewoda [...], który postanowieniem z dnia [...] lipca 2004r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. oraz art. 16 ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz.96 z późn. zm.) uzgodnił udzielenie koncesji. Na skutek odwołania wniesionego przez Pana E. G. od decyzji Starosty z dnia [...] października 2004r., Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] listopada 2004r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję m.in. z powodu naruszenia przez organ I Instancji przepisów art. 106 § 2 k.p.a. i art. 125 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż Starosta P., nie zapewnił stronom czynnego udziału w postępowaniu na etapie dokonywania uzgodnień dotyczących udzielenia koncesji, gdyż występując do organów o zajęcie stanowiska nie poinformował stron postępowania. Również postanowienia organów uzgadniających nie zostały doręczone wszystkim stronom postępowania z wyjątkiem wnioskodawcy tj. Pani E. Z. Decyzja powyższa została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez wnioskodawczynię. Pismem z dnia [...] grudnia 2004r., za pośrednictwem Wojewody [...], skarżący złożył do Ministra Środowiska zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004r. Nr [...] (mylnie je oznaczając jako postanowienie z dnia [...] lipca 2004r.) wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, wnosząc jednocześnie o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia z powodu rażącego naruszenia prawa. W motywach wniosku poza uwagami natury merytorycznej wskazał, że o wydanym postanowieniu dowiedział się z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004r. Nr [...]. Podniósł, że będąc stroną postępowania nie został powiadomiony o wydanym w dniu [...] lipca 2004r. postanowieniu oraz nie otrzymał odpisu ww. orzeczenia. Minister Środowiska pismem z dnia [...] stycznia 2005r. Nr [...], powołując przepis art. 10 k.p.a. zawiadomił skarżącego oraz pozostałych uczestników postępowania tj. p. E. Z., A. W., D. H., J. G., A. G. o zakończeniu postępowania w sprawie zażalenia E. G. na ww. postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004r. zakreślając stronom 14 - dniowy termin do m.in. złożenia wyjaśnień, pod rygorem podjęcia decyzji na podstawie okoliczności ujawnionych w aktach sprawy. W dniu [...] lutego 2005r., pismem Nr [...] Minister wezwał skarżącego do sprecyzowania "pisma z dnia [...] grudnia 2004r. określanego jako zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004r. Nr [...] i wskazanie czy pismo to jest: – rzeczywiście zażaleniem połączonym z wnioskiem o przywrócenie terminu (art. 58 oraz 141 i nast. k.p.a.) - wnioskiem o wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) lub może - wnioskiem o stwierdzenie nieważności opisanego postanowienia (art. 156 § 1pkt 2 k.p.a.). Zakreślił skarżącemu 3-dniowy termin do udzielenia odpowiedzi pod rygorem "możliwości podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie dotychczas posiadanych materiałów". W odpowiedzi na powyższe wezwanie, skarżący pismem z dnia [...] lutego 2005r. wyjaśnił, że jego "zażalenie" jest wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ponieważ, "jako strona nie brał udziału w postępowaniu, a więc postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa". W tym stanie rzeczy, postanowieniem z dnia [...] marca 2005r. nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., Minister Środowiska odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ podniósł, że postanowienie z dnia [...] lipca 2004r. nie zostało doręczone skarżącemu w toku postępowania. Wskazując natomiast na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Minister Środowiska argumentuje, że przesłanką stwierdzenia nieważności postanowienia jest wydanie go bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażącego naruszenia prawa w opisanym znaczeniu nie można natomiast upatrywać w tych uchybieniach, które stanowią przesłanki wznowienia postępowania. Stosownie zaś do art. 145 § 1 k.p.a. postępowanie ulega wznowieniu, jeżeli strona z własnej winy nie brała w nim udziału. Minister Środowiska, powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że uchybienie będące przesłanką wznowienia postępowania nie może być podstawą stwierdzenia nieważności postanowienia, co uzasadnia wydanie postanowienia o odmowie stwierdzenia nieważności. Postanowienie powyższe zostało doręczone skarżącemu oraz p. E. Z. Nie zgadzając się z treścią ww. postanowienia Pan E. G. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uczestniczka postępowania, wniosła o utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia. Powołanym na wstępie niniejszego uzasadnienia postanowieniem z dnia [...] maja 2005r., działając na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., Minister Środowiska utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ przywołał argumentację wskazaną w postanowieniu z dnia [...] marca 2005r. i podniósł, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie doprowadziło do ujawnienia okoliczności uzasadniających potrzebę zmiany zaskarżonego rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2005r., Pan E. G. wnosząc o jego uchylenie zarzucił, że organ ograniczył się jedynie do powołania na przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, natomiast nie odniósł się do podniesionych przez skarżącego uwag merytorycznych. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2005r. skarżący sformułował dodatkowy zarzut naruszenia przez organ art. 9 k.p.a., przez nie poinformowanie o skutkach prawnych wynikających z wyboru jednej z możliwości wskazanych w piśmie organu z dnia [...] lutego 2005r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Uczestniczka postępowania – Pani E. Z., nie zajęła stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że w każdej sprawie wszczętej z wniosku strony konieczne jest ustalenie treści jej roszczenia, co wpływa zarówno na właściwość organu, jak i zakres niezbędnych czynności przy rozpoznawaniu sprawy oraz na jej wynik. Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, 65, 128 i 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. Obowiązek dokładnego ustalenia przedmiotu żądania zgłoszonego przez stronę wynika zarówno z przepisów określających ogólne zasady postępowania, zwłaszcza zawartych w art. 7-9 k.p.a., jak i z przepisów regulujących szczegółowo to postępowanie. Na organie administracyjnym ciąży powinność informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zasada wyrażona w art. 9 k.p.a. obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej nie uzależnia obowiązywania lub możliwości stosowania przepisów prawa od znajomości tych przepisów przez obywateli, a w szczególności od znajomości prawa przez strony postępowania administracyjnego. Organy muszą zatem czuwać nad tym, aby strony postępowania nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, w tym celu powinny udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Podmiotem uprawnionym jest strona i organ obowiązany jest z urzędu udzielać jej informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej. Nadto organ obowiązany jest informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że organ ma obowiązek udzielania informacji zarówno o przepisach prawa materialnego, jak i procesowego. Zasadnicze znaczenie dla ochrony interesu prawnego strony ma udzielenie informacji w fazie wszczęcia postępowania. Brak bowiem znajomości przepisów prawa może powodować nieudolne określenie żądania, a w wielu przypadkach niezaspokojenie w pełni interesu strony. Organ nie może więc ograniczyć się tylko do udzielenia informacji prawnej, lecz musi podać również niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody. Jak wynika z akt sprawy, organ administracji nie dopełnił w niniejszej sprawie ciążącego na nim, wyżej opisanego obowiązku. W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że Pan E. G., będąc stroną postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku Pani E. Z. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą S. o udzielenie koncesji na wydobywanie piasków ze złoża [...] nie został powiadomiony o przez organ I instancji tj. Starostę P. o wystąpieniu do organów współdziałających m.in. Wojewody [...] o uzgodnienie stanowiska wymaganego przepisami art. 16 ust. 3 pkt 6 i ust. 5 Ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Nie został także skarżącemu doręczony odpis postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004r. Nr [...] w którym uzgodniono udzielenie ww. koncesji. Powyższe wynika wprost z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004r. Nr [...], na mocy której uchylił on decyzję Starosty P. z dnia [...] października 2004r. Nr [...] udzielającą Pani E. Z. koncesję na wydobywanie piasku, m.in. z powodu uchybienia przepisom art. 106 §2 k.p.a. oraz art. 125 § 1 k.p.a. Ponadto fakt nie doręczenia skarżącemu postanowienia z dnia [...] lipca 2004r. potwierdza w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister Środowiska. Jak wynika z treści pisma skarżącego z dnia [...] grudnia 2004r. wszczynającego postępowanie w niniejszej sprawie, Pan E. G. wniósł zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004r. Nr [...] wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia argumentując, że o treści ww. postanowienia dowiedział się dopiero z uzasadnienia omówionej wyżej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004r. Wojewoda [...], nie mając wątpliwości co do intencji strony, przesłał ww. zażalenie do Ministra Środowiska wnosząc jednocześnie o uwzględnienie wniosku strony o przywrócenie terminu i umorzenie postępowania zażaleniowego (vide pismo Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004r. zadekretowane w Ministerstwie Środowiska pod numerem L. dz. [...]) Tymczasem, jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych, Minister Środowiska zajmował niekonsekwentne stanowisko, co do żądania strony sformułowanego w omówionym piśmie z dnia [...] grudnia 2004r. Początkowo potraktował to pismo jako "zażalenie", na co wskazuje treść pisma Departamentu Geologii i Koncesji Geologicznych z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...], które zostało skierowane do stron postępowania w sprawie o wydanie koncesji. A dopiero po kilku dniach, bez żadnego powodu mającego uzasadnienie w aktach nadesłanej sprawy administracyjnej, Minister Środowiska powziął wątpliwość, co do rzeczywistej intencji strony i wezwał skarżącego do sprecyzowania, czego domaga się od organu (v. pismo Ministerstwa z dnia [...] lutego 2005r. nr [...]). Abstrahując od kwestii nie powiadomienia wszystkich uczestników postępowania o powyższej zmianie, a następnie o toczącym się postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] lipca 2004r. należy podnieść, że wezwanie do sprecyzowania pisma nie spełnia wymogów art. 9 k.p.a. statuującego, jak wskazano wyżej, obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ ograniczył się, bowiem jedynie do wskazania trzech przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, żądając od strony wybrania jednej z przedstawionych możliwości. Tymczasem, co wynika z orzecznictwa Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe a w szczególności wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji sposób rozumienia art. 9 k.p.a. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 1992r. IIARN 40/92, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1989r. sygn. akt II SA 729/94 opubl. ONSA 1984/2/117). Należy przy tym zaakcentować, że w rozpatrywanej sprawie konieczność taka istniała szczególnie i miała wyjątkowe znaczenie z uwagi na pominięcie strony (bez jej winy) w postępowaniu administracyjnym o udzielenie koncesji na wydobywanie piasków. Rygor wskazany w piśmie z dnia [...] lutego 2005r. nie został przez organ sprecyzowany, a zatem strona nie mogła wiedzieć, w jaki sposób organ zakwalifikuje jej pismo i nada mu dalszy bieg w sytuacji, gdy skarżący nie sprecyzuje żądania. Ponadto za nie spełniające wymogów art. 9 k.p.a. należy uznać ograniczenie się przez organ w pouczeniu wyłącznie do informacji o przepisach prawa. Jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych, w dniu [...] lutego 2005r. organ miał wiedzę o treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004r., która otwierała stronie możliwość do zakwestionowania postanowienia Starosty z dnia [...] lipca 2004r. w drodze zażalenia, po uprzednim doręczeniu Panu E. G. przez organ I instancji tj. Starostę P. odpisu ww. postanowienia. Droga ta została wskazana w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004r., uchylającej decyzję Starosty. Należy przy tym zaakcentować, że termin wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia [...] lipca 2004r. rozpocznie swój bieg dopiero od momentu doręczenia skarżącemu odpisu tegoż postanowienia. W tym stanie rzeczy, wskazanie stronie w piśmie z dnia [...] lutego 2005r., jako jednej z możliwości, wzruszenie omówionego postanowienia w trybie nadzwyczajnym, skoro nie rozpoczął jeszcze biegu zwykły tryb odwoławczy należy uznać za pouczenie błędne. Z akt sprawy wynika także, że organ nie uwzględnił również wniosku strony o wznowienie postępowania (postanowienie z dnia [...] lipca 2005r.Nr [...]), choć i taką możliwość wskazał stronie wzywając ją do sprecyzowania pisma z dnia [...] grudnia 2004r. Należy zwrócić przy tym uwagę, że z uzasadnienia postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania wynika, iż organ opierając się na dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy, opatrzonych datami wcześniejszymi niż [...] grudnia 2004r. uznał, że wniosek jest oczywiście spóźniony. W tym stanie rzeczy nie można również uznać za rzetelne i spełniające wymogi art. 9 k.p.a. poinformowania skarżącego w piśmie z dnia [...] lutego 2005r. o możliwości wynikającej z art. 145 k.p.a. Warto przypomnieć, iż w świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracji nie jest związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania, a musi rozpoznać sprawę, co do jej istoty w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma (por. np. wyrok NSA z dnia 7 września 1994 r., III SA 1111/93, ONSA 1995 r. Nr 3, poz. 120). Nie ma decydującego znaczenia również tytuł pisma (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 1987 r., sygn. III SA 92/87, GAP 1988 Nr 11, s. 44). Zasada zgodnie z którą ostatecznie sama strona decyduje, jaki ma charakter pismo i czego dotyczy jej żądanie, może być stosowana wyłącznie wtedy, gdy w związku z zachodzącymi wątpliwościami organ administracji wyjaśnił rzeczywistą wolę stron, udzielając jej przy tym niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (por. wyrok NSA z dnia 17 września 1992 r., IV SA 949/92 niepublikowany). W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, organ nie dopełnił ciążących na nim powinności i w tym stanie rzeczy, należy uznać, że postępowanie wykazało istotne naruszenie art. 7 i 9 k.p.a., co mogło mieć wpływ na rozpoznanie sprawy w niewłaściwym trybie. W ocenie Sądu, naruszenie przez organ przepisu art. 9 k.p.a. należy uznać na gruncie rozpatrywanej sprawy za rażące i mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] marca 2005r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a O niewykonywaniu uchylonych postanowień Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.