VI SA/Wa 1226/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska – Kuraszkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Aneta Lemiesz Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wpisu na listę radców prawnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2. uchyla uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych Nr [...] z dnia [...] października 2013 r. oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. 3. stwierdza, że decyzja wymieniona w pkt 1 oraz uchwały wymienione w pkt 2 nie podlegają wykonaniu; 4. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] Minister Sprawiedliwości, po rozpatrzeniu odwołania K. S. (dalej: skarżąca, strona) od uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych (dalej: Prezydium KRRP) z dnia [...] października 2013 r., nr [...] uchylił powołaną uchwałę Prezydium KRRP oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] (w skrócie: ROIRP) z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] o uchyleniu uchwały ROIRP z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie wpisu strony na listę radców prawnych prowadzoną przez ROIRP i umorzył postępowanie w całości. Do wydania powyższej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia: K. S. odbyła aplikację radcowską prowadzoną przez Okręgową Izbę Radców Prawnych w [...], otrzymała zaświadczenie o odbyciu aplikacji i w dniach [...] marca 2013 r. złożyła egzamin radcowski z wynikiem pozytywnym. W dniu [...] maja 2013 r. strona wystąpiła do ROIRP w [...] o wpisanie jej na listę radców prawnych. Do wniosku dołączyła m.in. oświadczenie, że wobec niej nie toczy się postępowanie dyscyplinarne lub karne, a wcześniejsze postępowanie dyscyplinarne zostało umorzone. W dniu [...] marca 2013 r. Przewodniczący Sądu Dyscyplinarnego OIRP w [...] poinformował ROIRP o umorzeniu postępowania dyscyplinarnego wobec strony. Do pisma dołączono odpis orzeczenia tego Sądu. Do akt osobowych strony dołączono jedynie kopię omawianego pisma Przewodniczącego Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...]. Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. wpisała K. S. na listę radców prawnych Izby. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że kandydatka spełniła przesłanki z art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 z późn. zm., dalej: "u.r.p."). Minister Sprawiedliwości nie sprzeciwił się wpisowi, wobec czego strona została zaproszona na złożenie ślubowania na dzień [...] czerwca 2013 r. Jednakże postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. ROIRP w [...] wznowiła postępowanie w sprawie wpisu strony na listę radców prawnych. Jako podstawę wznowienia podała art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), albowiem w dacie podejmowania uchwały o wpisie ROIRP nie posiadała informacji o postępowaniu dyscyplinarnym przed Sądem Dyscyplinarnym w związku z popełnieniem przez stronę czynu sprzecznego z zasadami etyki radcy prawnego. Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] uchwałą z dnia [...] sierpnia 2013 r. ,nr [...] uchyliła swoją uchwałę z dnia [...] maja 2013 r. o wpisie K. M. na listę radców prawnych oraz odmówiła stronie wpisu na listę radców prawnych prowadzoną przez tę Radę. Uznała, że strona nie posiada przymiotu nieskazitelnego charakteru, a tym samym nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Po rozpatrzeniu odwołania strony Prezydium KRRP cytowaną uchwałą z dnia [...] października 2013 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie ROIRP, podzielając w pełni argumentację organu I instancji. K. M. w terminie złożyła odwołanie do Ministra Sprawiedliwości od powyższej uchwały Prezydium KRRP. Minister Sprawiedliwości odwołanie strony uwzględnił z przyczyn formalnych, wziętych pod uwagę z urzędu. Przede wszystkim nie podzielił stanowiska organów, że zaistniały podstawy wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie pojawiły się żadne nowe, istotne dla sprawy okoliczności, które nie byłyby znane organom w dniu wydawania decyzji. Powołując się na szczególny charakter postępowania wznowieniowego, jako wkraczającego w zasadę trwałości decyzji, zauważył, że okoliczności, o których mówi art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., mają być istotne i muszą ujawnić się po wydaniu decyzji. Zatem dowody na istnienie tych okoliczności nie mogą znajdować się w aktach sprawy zakończonej wydaniem decyzji, co do której zostaje wznowione postępowanie. Kierując się powyższym rozumieniem przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Minister Sprawiedliwości uznał, że w omawianej sprawie nie wystąpiły żadne nowe okoliczności, a wprost przeciwnie znajdowały się w aktach przed wydaniem decyzji o wpisie strony na listę radców prawnych. Postępowanie dyscyplinarne wobec strony o czyn z art. 6 Kodeksu Etyki Radcy Prawnego, polegający na sfałszowaniu dokumentu – karty odpowiedzi z kolokwium z prawa finansowego, podatkowego i celnego oraz próbie wyłudzenia pozytywnej oceny z kolokwium zostało umorzone postanowieniem Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego z dnia [...] marca 2013 r., albowiem skarżąca w tym dniu nie była już aplikantką radcowską. Odbycie aplikacji radcowskiej ROIRP potwierdziła zaświadczeniem z dnia [...] stycznia 2013 r., w którym zawarła, że skarżąca uzyskała zaliczenia z wszystkich przedmiotów i uzyskała pozytywne opinie ze wszystkich lat aplikacji. Przewodniczący Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego powołanym pismem z dnia [...] marca 2013 r. powiadomił ROIRP o umorzeniu postępowania dyscyplinarnego, co uczyniła także strona w oświadczeniu z dnia [...] maja 2013 r., złożonym w postępowaniu o wpis na listę radców prawnych. Zatem organ wpisowy, przed podjęciem uchwały z dnia [...] maja 2013 r. o wpisie strony na listę radców prawnych posiadał wiedzę o przebiegu aplikacji strony i o orzeczeniu dyscyplinarnym z dnia [...] marca 2013 r. Zatem, w ocenie Ministra, fakt prowadzenia postępowania dyscyplinarnego i zakończenie go postanowieniem o umorzeniu postępowania w dniu [...] marca 2013 r., nie był nową okolicznością, a dowód - orzeczenie Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego z dnia [...] marca 2013 r. nie był nieznany ROIRP w dacie podejmowania uchwały o wpisie. Wobec tego nie było podstaw faktycznych i prawnych do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie wpisu strony na listę radców prawnych. Minister Sprawiedliwości uznał obie uchwały w przedmiocie uchylenia uchwały o wpisie, a następnie odmowy wpisu strony na listę radców prawnych za wadliwe. Opierając się na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister uchylił uchwałę Prezydium KRRP i ROIRP z przyczyn formalnych i umorzył postępowanie w całości. Na decyzję tę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Prezydium KRRP zaskarżając ją w całości. Wniosło o uchylenie jej w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Wniosło także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięciu Ministra Prezydium KRRP zarzuciło: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: a) art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p. poprzez umorzenie postępowania wznowieniowego, wobec czego w obrocie ostanie się uchwała o wpisie na listę radców prawnych osoby, która nie spełnia przesłanki wymienionej w tymże przepisie, b) naruszenie art. 31 ust. 2a u.r.p. poprzez wywiedzenie z niego normy kompetencyjnej do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., 2. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez uchylenie uchwały Prezydium KRRP i uchwały ROIRP oraz umorzenie postępowania w całości, gdy brak było ku temu przesłanek, b) art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że w omawianej sprawie brak było podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego przez ROIRP, c) art. 7, 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania przez organ wpisowy. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w skarżonej decyzji. Pełnomocnik uczestniczki postępowania na rozprawie w dniu 14 stycznia 2015r. wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., nazywanej dalej "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując w powyższy sposób zaskarżone postanowienie Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Co do kwestionowanej przez Prezydium KRRP decyzji Ministra Sprawiedliwości, uchylała ona uchwałę Prezydium KRRP i utrzymaną nią w mocy uchwałę ROIRP w [...] (która z kolei uchylała uchwałę ROIRP w [...] o wpisie K. S. na listę radców prawnych i odmawiała wnioskodawczyni wpisu na tę listę) i umarzała postępowanie w całości. Jako podstawę wydania decyzji Minister powołał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 2a i art. 24 ust. 1 u.r.p. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis art. 24 ust. 1 u.r.p. w pkt 1 – 6 określa wymogi, jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o wpis na listę radców prawnych. Natomiast art. 31 ust. 2a u.r.p. wskazuje, że od uchwały Prezydium KRRP odmawiającej wpisu na listę radców prawnych służy zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego. Nie można podzielić stanowiska Prezydium KRRP, jakoby art. 31 ust. 2a u.r.p. nie uprawniał Ministra do wydawania rozstrzygnięć w postępowaniu wznowieniowym zakończonym odmową wpisania na listę radców prawnych. Przepis ten bowiem wyraźnie wskazuje, że od uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych odmawiającej wpisu na listę radców prawnych służy zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości. W postępowaniu wznowieniowym prowadzonym przecież w sprawie tożsamej pod względem przedmiotowym, podmiotowym i co do podstawy prawnej ze sprawą zakończoną ostatecznym rozstrzygnięciem, organ musi na nowo przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i w konsekwencji na nowo rozstrzygnąć w sprawie, wcześniej zakończonej decyzją ostateczną (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, C.H.BECK, 2013, s. 843-845). W tej sytuacji, skoro organy samorządu radcowskiego na nowo rozstrzygały w sprawie wpisu strony na listę radców prawnych, to uchwała odmowna podlegała zaskarżeniu w trybie przewidzianym przez art. 31 u.r.p. Zresztą Prezydium KRRP w kwestionowanej uchwale nie miało wątpliwości, że od rozstrzygnięcia tego służy odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, co zawarło w pouczeniu. Jednakże decyzja Ministra Sprawiedliwości zawierała rozstrzygnięcie nieznane Kodeksowi postępowania administracyjnego. Nie jest kwestionowane ani w orzecznictwie, ani w doktrynie, że przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog możliwych rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy. Żadna z jednostek redakcyjnych art. 138 k.p.a. nie przewiduje uchylenia decyzji (uchwały) i umorzenia postępowania w całości. Powołany przez Ministra jako podstawa rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Z kolei mogący wchodzić w rachubę przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Wobec tego decyzję Ministra Sprawiedliwości jako naruszającą przepisy postępowania w stopniu, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należało w całości wyeliminować z obrotu prawnego. Należało zatem podzielić stanowisko Prezydium KRRP co do wadliwości tejże decyzji, ale z innych powodów, aniżeli wskazane skardze. Należy jednocześnie zauważyć, że decyzje wydawane w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., tj. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości albo w części są uznawane za decyzje kasacyjne (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014 i przywołane tam stanowiska doktryny oraz orzecznictwo, Z. Kmieciak, Warianty rozstrzygnięcia organu odwoławczego w: Odwołania w postępowaniu administracyjnym, Oficyna 2011). W tej sytuacji uzasadnione jest stanowisko, że uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2013 r., sygn. akt II GPS 1/13 (opubl. ONSAiWSA z 2013, z. 4, poz. 60) nie wykluczyła rozstrzygnięcia opartego na art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. z wariantów rozstrzygnięć, do których uprawniony jest Minister Sprawiedliwości. Natomiast, kierując się nakazami przewidzianymi przez art. 134 § 1 p.p.s.a. (Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.) i art. 135 p.p.s.a. (Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.) należało wyeliminować z obrotu prawnego uchwałę Prezydium KRRP i utrzymaną nią w mocy uchwałę ROIRP w [...] o uchyleniu własnej uchwały w sprawie wpisu K. S. na listę radców prawnych i odmowie wpisu strony na tę listę. Przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. mówi, że w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przesłanka ta może być podstawą uchylenia ostatecznej decyzji, jeżeli łącznie zostaną spełnione warunki: ujawnione okoliczności faktyczne lub dowodowy są istotne dla sprawy, okoliczności lub dowody są nowe, okoliczności faktyczne lub dowody istniały w dniu wydania ostatecznej decyzji, okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. Należy podzielić stanowisko Ministra, że okoliczność prowadzenia i umorzenia postępowania dyscyplinarnego postanowieniem Sądu Dyscyplinarnego OIRP z dnia 5 marca 2013 r. (czyli ponad 2 miesiące przed podjęciem przez ROIRP uchwały o wpisie strony na listę radców prawnych, co nastąpiło [...] maja 2013 r.) nie była nową okolicznością nieznaną organowi wpisowemu, tylko dlatego, że do pisma Przewodniczącego Sądu Dyscyplinarnego z dnia [...] marca 2013 r. nie został dołączony odpis postanowienia o umorzeniu postępowania dyscyplinarnego, mimo innego oświadczenia zawartego w zdaniu pierwszym tego pisma. Pismo to wpłynęło do ROIRP w dniu [...] marca 2013 r., a ponadto strona w swoim oświadczeniu z dnia [...] maja 2013 r. przyznała, że postępowanie dyscyplinarne wobec niej zostało umorzone. Zatem ROIRP podczas postępowania w przedmiocie wpisu K. S. na listę radców prawnych posiadała informacje o zakończonym wobec kandydatki postępowaniu dyscyplinarnym. Nie budzi wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych jest postępowaniem administracyjnym i organ ma obowiązek prowadzenia go zgodnie z regułami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym: art. 7, 77, 80 k.p.a. Zatem nieprzeprowadzenie postępowania w sprawie wpisu na listę radców prawnych zgodnie z powołanymi regułami, nie może być "naprawiane" przez organ wpisowy w postępowaniu wznowieniowym, tylko dlatego że ROIRP nie dysponowała odpisem orzeczenia dyscyplinarnego, choć bez trudu mogła je uzyskać, skoro posiadała o nim wiedzę (z pisma Przewodniczącego Sądu Dyscyplinarnego i oświadczenia strony). Wymaga przy tym podkreślenia, że rada okręgowej izby radców prawnych i okręgowy sąd dyscyplinarny, zgodnie z art. 42 ust. 1 u.,r.p. są organami samorządu radcowskiego – w niniejszej sprawie Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...]. Zatem w momencie wszczęcia postępowania wznowieniowego brak było podstawy, na którą powoływały się organy samorządu radcowskiego – okoliczności wskazanych przez art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Taka sytuacja nie może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia formalnego, a wyłącznie – merytorycznego, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Wobec powyższego z powodu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez uchwałę KRRP i utrzymaną przez nią w mocy uchwałę ROIRP w [...], Sąd 0uchylił oba powołane rozstrzygnięcia. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że uchylone uchwały i decyzja nie podlegają wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.