VI SA/Wa 1227/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości P. w O. S.A. w upadłości na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2006 r. w części dotyczącej kary pieniężnej 6000 złotych za wykonywanie transportu regularnego specjalnego bez zezwolenia; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz Syndyka Masy Upadłości P. w O. S.A. w upadłości kwotę 1217 (jeden tysiąc dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2006 r. w zaskarżonej części tj. w części nakładającej na Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w O. S.A. /dalej zwane PKS/ karę pieniężną 6000,00 zł za wykonywanie transportu regularnego specjalnego bez zezwolenia. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dnia 25 września 2006 r., w miejscowości R. - Gimnazjum [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego poddał kontroli drogowej pojazd AUTOSAN o nr rej. [...], należący do PKS, którym kierowca A. K. wiózł dzieci do szkoły. Z protokołu kontroli wynika, że kierowca nie posiadał przy sobie zezwolenia na transport regularny specjalny mimo, iż wykonywał transport regularny specjalny na podstawie umowy między PKS a Urzędem Gminy Z.. Stwierdzono też większe od dopuszczalnego zadymienie spalin, brak świadectwa kwalifikacji kierowcy oraz brak wykresówek za dni od 10 do 24 września 2006r. Protokół kontroli kierowca podpisał bez zastrzeżeń. Kierowca A. K. przesłuchany w charakterze świadka w dniu kontroli tj. 25 września 2006r. zeznał, iż przewóz wykonuje PKS, którego jest pracownikiem. Przewozi uczniów do szkoły i ze szkoły. Zaczyna kurs codziennie o godzinie 7:15 w miejscowości B., gdzie zabiera opiekunkę, a następnie poczynając od miejscowości B. jedzie przez B. i R. zatrzymując się zawsze na tych samych przystankach. Z powrotem pokonuje tę samą trasę w odwrotnej kolejności. Nie posiada żadnego zezwolenia, nie widział nigdy rozkładu jazdy, nie zabiera nigdy osób postronnych. W toku postępowania administracyjnego PKS nadesłał do organu brakujące dokumenty: m.in. rozkład jazdy dla PKS w O. na trasie B. Pętla – B.- R., umowę nr [...] między Gminą Z. a PKS z dnia 19 sierpnia 2005r. na dowóz zorganizowany dla uczniów szkół podstawowych i gimnazjów w latach 2005-2008, która to umowa w § 3 obejmuje tzw. zadanie B – R., a w załączniku nr 1 p. B określa przebieg trasy nr III oraz godziny początkowe kursów do szkoły i ze szkoły. PKS nadesłał też zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na trasie B. P. – R. przez B., S. wystawione przez Wójta Gminy Z. dnia 19 września 2006r. ważne do 19 września 2011r. Wójt Gminy Z. na zapytanie organu wyjaśnił, że zaświadczenie wydane zostało w dniu 19 września 2006r., a odebrane przez stronę dnia 13 października 2006r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], na podstawie art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4, 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 204 z 2004r. poz. 2088, zwanej dalej utd) oraz lp. 1.7, lp.9.2. i lp. 2.1. załącznika do tej ustawy, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 6800,00 zł. Kara 500,00zł została nałożona za naruszenie obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, kara 300,00zł została nałożona za większe od dopuszczalnego zadymienie spalin pojazdu. Ta część decyzji nie była przedmiotem odwołania ani późniejszej skargi, zatem jest prawomocna i nie jest przedmiotem rozważań Sądu. Ponadto organ nałożył na PKS karę 6000,00zł za wykonywanie transportu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zezwolenie na transport regularny specjalny zostało wydane 19 września 2006r. , ale odebrane przez stronę dopiero 13 października 2006r., a więc po kontroli, która miała miejsce 25 września 2006r. Zgodnie z art.110 kpa organ jest związany decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, zatem w dacie kontroli przejazd odbywał się bez wymaganego zezwolenia. Od tej decyzji PKS S.A. odwołała się, w części dotyczącej kary 6000,00 zł za wykonywanie transportu regularnego specjalnego bez zezwolenia, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zarzucała naruszenie art.107 i 110 kpa. W uzasadnieniu wskazała, że w dniu kontroli tj. 25 września 2006r. posiadała stosowne uprawnienie, bowiem decyzja o zezwoleniu została wydana 19 września 2006r. i posiadała wszystkie niezbędne elementy decyzji zgodnie z art.107 kpa. Art.110 kpa wprowadza ograniczenia dla organu, a nie dla strony i nie może być traktowany jako początek istnienia decyzji administracyjnej, gdyż ten początek reguluje art. 107 kpa i jest nim data wydania decyzji. Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z dnia [...]maja 2007 r. nr [...] utrzymał decyzję organu I instancji w kwestionowanym zakresie w mocy. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 18 ust.1 utd, art.87 ust.1 p.1 lit.a utd i art.92 ust. 1 utd. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że decyzja stała się wiążąca od chwili odbioru zezwolenia przez stronę tj. od dnia 13 października 2006r., zaś kontrola drogowa odbyła się 25 września 2006r. Decyzja sporządzona, ale nie doręczona stronie nie załatwia sprawy administracyjnej i należy przyjąć, że decyzja administracyjna jest wydana z chwilą jej doręczenia. Postanowieniem z dnia 26 lutego 2007r. /sygn. akt VIIIGUp9/06/S/ Sąd Rejonowy dla [...] ogłosił upadłość Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w O. Spółka Akcyjna i powołał syndyka masy upadłości w osobie A. M.. Syndyk zaskarżył decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie, wstrzymanie wykonania i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał, że zezwolenie jest ważne od daty jego wydania tj. od 19 września 2006r. i po tej dacie przewoźnik miał prawo wykonywać przewozy. Główny Inspektor Transportu Drogowego, w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1270/, dalej zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Badając sprawę w powyższy sposób Sąd stwierdził naruszenia prawa, skarga jest więc uzasadniona. Okoliczności faktyczne sprawy niniejszej są niesporne. Sporna jest natomiast ich ocena prawna i ustalenie, czy w dacie kontroli tj. w dniu 25 września 2006r. skarżąca wykonywała przewóz zgodnie z prawem tj. za zezwoleniem, o którym mowa w art.18 utd, skoro w toku postępowania, przed wydaniem decyzji o nałożeniu kary za brak zezwolenia, przedstawiła zezwolenie wystawione dnia 19 września 2006r. tj. przed kontrolą, ale podjęte przez skarżącą dopiero 13 października 2006r. tj. po kontroli. Chodzi zatem o wyjaśnienie od jakiej daty wywiera skutki prawne decyzja "zezwoleniowa" przyznająca stronie uprawnienie /do wykonywania przewozów regularnych specjalnych/ z określoną datą /19 września 2006r./. W ocenie organu, opierającego swe stanowisko na treści art.110 kpa, uprawnienie powstaje, niezależnie od daty widniejącej na zezwoleniu, dopiero od chwili doręczenia decyzji. W ocenie strony uprawnienie to istnieje od daty wydania zezwolenia, a art.110 kpa dotyczy tylko związania decyzją organu, który ją wydał. Przystępując do oceny tych dwóch stanowisk wskazać należy, że w doktrynie i orzecznictwie zarysowały się dwa poglądy na temat chwili, w której wydana jest decyzja administracyjna. Wedle jednego stanowiska decyzja w sensie materialnym rozumiana jako rozstrzygnięcie przez organ sprawy administracyjnej, wydana jest z chwilą jej doręczenia /por. J. Jędrośka "Komentarz" 1989 s. 211, uchwała 7s. NSA z dnia 4 grudnia 2000r. FPS 10/00 ONSA 2001/2/56, wyrok NSA z dnia 26 marca 2001r. V SA 90/00/, a przed tą datą może być zmieniana przez organ. Wedle drugiego z chwilą podpisania decyzji jest ona wydana w sensie procesowym, w tym znaczeniu, że decyzja istnieje, a dzień jej wydania jest miarodajny dla oceny jej podstawy prawnej i faktycznej /por. W. Dawidowicz "Postępowanie Administracyjne" 1983r. s. 201, A. Wróbel w pracy M. Jaśkowska/A. Wróbel "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz" Zakamycze 2005, komentarz do art.110 kpa, p.8 i p. 9, wyrok NSA z dnia 5 lutego 2002 I SA 2459/00, Lex 81763/. Nie wchodząc w teoretyczne rozważania dotyczące materialnego i procesowego pojęcia decyzji administracyjnej, wskazać należy, że w ocenie Sądu jest oczywiście zasadny pogląd, że jeśli ustawa daje organowi prawo nałożenia na stronę obowiązku albo prawo do podjęcia decyzji w ściśle określonym terminie, to obowiązek powstaje lub termin zostaje zachowany, gdy organ nie tylko wyda i podpisze decyzję w sensie procesowym, ale również wprowadzi ją do obrotu prawnego tj. doręczy stronie. Interpretacja odmienna prowadziłaby do wniosku, niemożliwego do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności i państwa prawa, że na stronie spoczywa obowiązek, o którym jeszcze nie wie lub, że organ przez samo sporządzenie decyzji może, bez wiedzy strony o tej decyzji, korzystać ze skutków związanych z wydaniem decyzji. Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej podziela pogląd wyrażony w cytowanej uchwale NSA z dnia 4 grudnia 2000r., że decyzja sporządzona, a nie doręczona nie załatwia sprawy administracyjnej. Zasadność tego poglądu jest szczególnie wyrazista, gdy chodzi o skutki prawne decyzji o nałożeniu obowiązku albo o zachowanie przez organ terminów ustawowych do jej wydania. Za jego prawidłowością przemawia nie tylko art.110 kpa, dotyczący związania organu wydaną decyzją, ale przede wszystkim wyrażona w art.2 Konstytucji zasada państwa prawa, która nie pozwala przyjąć, że na stronę mógłby być nałożony obowiązek przed powiadomieniem jej o tym fakcie, ani też nie pozwala na przyjęcie, że organ może korzystać ze skutku wydania decyzji polegającego na zachowaniu ustawowego terminu do jej wydania, bez wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie sprawy niniejszej nie wymaga jednak opowiedzenia się po stronie żadnego z przytoczonych wyżej poglądów, bowiem istota występującego w niej problemu polega na ustaleniu od jakiej daty istnieje uprawnienie ustanowione decyzją zawierającą datę jego powstania w sytuacji gdy już wiadomo, że decyzja o jego ustanowieniu jest prawomocna jego. W ocenie Sądu art.110 kpa nie uprawnia do generalnego wniosku, że skutki prawne decyzji w żadnym wypadku nie mogą rozciągać się na okres przed doręczeniem. W przypadku wszelkich decyzji dających stronie uprawnienie, /zezwolenie/ przyznane z określoną datą, jeżeli decyzja została wprowadzona do obrotu prawnego później, /po tej dacie/ i nie została wzruszona, należy uznać, że uprawnienie powstało z datą określoną w decyzji. Pogląd odmienny skutkowałby przyjęciem, że pierwszy okres, na który opiewa zezwolenie /przed doręczeniem/ w istocie zezwoleniem nie jest i jeśli strona w tym okresie działała zgodnie z zezwoleniem - to działała bezprawnie. Sytuacje takie mogą się zdarzać nie tylko na gruncie przepisów ustawy o transporcie drogowym i przewidzianych nią zezwoleń, ale także na gruncie wielu innych ustaw przewidujących konieczność uzyskania zezwoleń na różne działania. Przyjęcie zasady, że działania strony podjęte w okresie objętym decyzją "zezwoleniową" przed jej doręczeniem są bezprawne także wtedy, gdy już ustalono, że decyzja została doręczona i jest prawomocna nie wydaje się trafne. W ocenie Sądu wydanie zezwolenia opiewającego na określony czas potwierdza, że działanie strony w tym okresie było działaniem za zezwoleniem, jeżeli wiadomo, że zezwolenie to zostało wprowadzone do obrotu prawnego i stało się prawomocne, niezależnie od daty doręczenia. Jeżeli więc ocena istnienia uprawnienia dokonywana jest po wprowadzeniu decyzji do obrotu prawnego, kiedy jest już pewne, że zezwolenie zostało wydane i doręczone, to brak jest podstaw do przyjęcia, że w okresie objętym zezwoleniem uprawnienia jednak nie było. Skoro organ wydając decyzję sam stwierdził, że przyznaje uprawnienie na konkretny czas tj. od daty w nim zawartej, to wadliwe jest stanowisko, iż zezwolenie nie wywiera skutku prawnego, jaki z niego wynika. Art. 110 kpa stanowi jedynie, że organ administracji jest związany decyzją od chwili doręczenia lub ogłoszenia. Do tej chwili istnienie uprawnienia jest niepewne. Po dacie doręczenia decyzji stronie, organ nie może już samodzielnie jej zmieniać, bez uruchomienia stosownych procedur przewidzianych w kpa. Nie oznacza to jednak, że uprawnienie przyznane od konkretnej daty do chwili doręczenia decyzji w ogóle nie istniało, bowiem po prawidłowym doręczeniu decyzji wynikające z niej uprawnienie skutkuje od daty jego przyznania. W rozpatrywanej sprawie nie chodzi o możliwość zmiany decyzji przez organ przed jej doręczeniem stronie. Jest bowiem niesporne, że decyzja nie została zmieniona, została doręczona stronie, uprawomocniła się, a jej treść nie budzi wątpliwości. Istotę problemu występującego w sprawie niniejszej stanowi ustalenie od jakiej daty powstało uprawnienie przyznane tą decyzją. Wskazać należy, że decyzja przyznaje stronie określone uprawnienie /wykonywania przewozów regularnych specjalnych/ z określoną datą. Data ta jest elementem koniecznym decyzji wynikającym z art.107 kpa oraz z zał. nr 9 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 czerwca 2004r. w sprawie wzorów zezwoleń na wykonywanie krajowego i międzynarodowego przewozu osób i wypisów z zezwoleń /Dz.U. Nr 144 z 2004r. poz.1519/, zawierającego wzór zezwolenia. Z treści tego wzoru wynika jasno, że zezwolenie musi zawierać datę, a data ta nie tylko jest datą wydania decyzji, ale też stanowi o momencie powstania uprawnienia /do wykonywania przewozów regularnych specjalnych/. Jeżeli decyzja, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, została doręczona i uprawomocniła się, to należy uznać, że nadane nią uprawnienie powstało w dacie uwidocznionej na zezwoleniu. Brak podstaw do przyjęcia, że data ta może być inna i że konieczne jest badanie przez organ kontroli drogowej daty doręczenia zezwolenia stronie. Pogląd przeciwny prowadzi do sytuacji, w której strona posiada zezwolenie z konkretną datą, ale jego początkowy okres, tj. okres przed doręczeniem, jest okresem, w którym to zezwolenie nie ma mocy prawnej. W ocenie Sądu taki pogląd jest wadliwy, a zasadne jest przyjęcie, że posiadanie przez stronę zezwolenia z określoną datą /czyli zezwolenia już doręczonego/ jest wystarczającym dowodem dla przyjęcia, że od daty uwidocznionej na zezwoleniu posiadała uprawnienie wynikające z tego zezwolenia. W ocenie Sądu wskazany pogląd nie kłóci się wcale z wyrażanymi w doktrynie i orzecznictwie poglądami dotyczącymi skutków prawnych doręczenia decyzji w świetle art.110 kpa. Jest oczywiste, że jeśli ustawa daje organowi prawo wydania decyzji nakładającej na stronę obowiązek, albo prawo działania w ściśle określonym terminie, to obowiązek powstaje lub termin zostaje zachowany, gdy organ nie tylko wyda i podpisze decyzję, ale również wprowadzi ją do obrotu prawnego tj. doręczy stronie. Wynika to z konstytucyjnych zasad państwa prawa. Odmiennym zagadnieniem jest wywieranie skutku przez decyzję przyznającą stronie uprawnienie z określoną datą. To ta data stanowi o momencie powstania uprawnienia, a nie data doręczenia decyzji. Powstanie tego skutku jest uwarunkowane doręczeniem decyzji. Jeżeli zostanie udowodnione, że decyzja została doręczona /weszła do obrotu/ i uprawomocniła się, to należy uznać, że wywarła skutek zgodnie ze swą treścią. Ustanowione nią uprawnienie powstało zatem od daty określonej w decyzji, a nie od bliżej nie określonej daty jej doręczenia. Można rozważyć wcale nie teoretyczny przypadek, gdy strona dysponuje stosownym egzemplarzem decyzji, a w aktach organu brak dowodu jej doręczenia. Nie oznacza to przecież, że uprawnienie wynikające z decyzji w ogóle nie powstało, albo powstało, ale nie wiadomo od kiedy. Jeżeli więc strona posiada stosowne zezwolenie z datą obejmującą okres, w którym prowadziła działalność wymagającą tego zezwolenia, to nieprawidłowe jest stanowisko, że w tym okresie działała bez zezwolenia. W ocenie Sądu organ kontroli drogowej, któremu strona okazała stosowne zezwolenie nie powinien w ogóle badać daty jego doręczenia, bowiem jest związany treścią decyzji wydanej przez właściwy organ w ramach jego ustawowych kompetencji i nie ma uprawnień do badania zachowania procedur przy jej wydawaniu. Nie zmienia to faktu, że utd nakłada na stronę obowiązek posiadania w czasie kontroli wymienionych w ustawie dokumentów. Ich brak skutkuje karami pieniężnymi za braki w dokumentacji. Czym innym jest jednak brak dokumentów w czasie kontroli, a czym innym brak uprawnienia /a nie dokumentu/ do prowadzenia określonej działalności. Zważywszy powyższe należy uznać, że na skutek wadliwej interpretacji przepisów postępowania procesowego dotyczących związania organu wydającego decyzję tą decyzją /art.110 kpa/ i utożsamienia skutków doręczenia decyzji ze skutkami samej decyzji, organ kontroli z naruszeniem art.80 kpa dokonał błędnego ustalenia, że w dacie kontroli skarżący wykonywał przewóz regularny specjalny bez zezwolenia, mimo że w aktach sprawy znajdowało się zezwolenie obejmujące datę kontroli. Takie uchybienie procesowe miało wpływ na wynik sprawy, bowiem decydowało o ustaleniu, że przewóz dokonany był bez zezwolenia, a to z kolei skutkowało nałożeniem kary z tym związanej. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił obie decyzje. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wziąwszy pod uwagę powyższe rozważania ponownie oceni materiał dowodowy i zastosuje właściwe rozwiązanie. Zważywszy powyższe działając na podstawie art.145 § 1 p 1 lit.c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O niewykonywaniu uchylonych decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a w związku z § 14 ust.2, p.1, lit.a, w związku z § 6 p.4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu /Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zmianami/ i zasądził: kwotę 1200,00 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego oraz kwotę 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.