VI SA/Wa 1227/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej C. Sp. z o.o. z siedzibą w M. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Prezes NFZ), wydaną na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm. , zwanej dalej ustawą o świadczeniach) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez C. Sp. z o.o. z siedzibą w M. prowadzącą NZOZ C. Sp. z o.o., (zwaną dalej odwołującym lub skarżącym), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Dyrektor NFZ), z dnia [...] grudnia 2011 r., oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne na obszarze: [...] o kodzie postępowania numer [...]. M. Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej MOW NFZ), w dniu [...] września 2010 r., ogłosił postępowanie prowadzone w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne, na obszarze:[...], na okres obowiązywania umowy od dnia 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2013 r. Termin składania ofert wyznaczony został do dnia [...] października 2010 r. Wartość zamówienia wynosiła nie więcej niż 4 567 223,94 zł . Oferenci przystępujący do konkursu ofert winni byli spełniać wymagania określone w: 1. Zarządzeniu Nr 73/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z późn. zm.; 2. Rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2007 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej świadczeniodawcy udzielającego świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 3, poz. 10); 3. Ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ( Dz. U. z 2008 r. nr 164 poz. 1027); 4. Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 81, poz. 484); 5. Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. z 2004 r. Nr 273, poz. 2719); 6. Zarządzeniu Nr 49/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej; 7. Zarządzeniu Nr 55/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie stomatologiczne; 8. Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia stomatologicznego (Dz. U. Nr 140, poz. 1144 ze zm.). W postępowaniu w wyznaczonym terminie zostało złożonych 11 ofert: • oferta N. Sp. z o.o. • oferta C. Sp. z o.o. • oferta IPL – M. P. • oferta IPL – J. L. • oferta N. s.c. A. L., J. P. • oferta N. s.c. • oferta N. s.c. • oferta IPL – M. L. • oferta N. s.c. • oferta C. • oferta N. Dnia [...] października 2010 r. nastąpiło otwarcie złożonych ofert stosownie do art. 142 ust 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach. W części jawnej komisja konkursowa stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz złożonych ofert, przyjęła do dalszego postępowania 11 ofert, wezwała do usunięcia braków formalnych 3 oferentów. Ponadto komisja odrzuciła w części 2 oferty i przeprowadziła kontrole u 2 oferentów. Oferta skarżącego spełniła wymogi formalnoprawne i została przekazana do oceny w części niejawnej postępowania konkursowego. Z rankingu otwarcia przedmiotowego postępowania z dnia [...] listopada 2010 r. wynika, iż oferta skarżącego uzyskała: - łączną liczbę punktów oceny 45,639 dla miejsca udzielania świadczeń M., w tym za ofertę cenową – 4,806 punktów, ciągłość - 10 punktów, jakość - 23,333 punktów, dostępność – 7,5 punktów, - łączną liczbę punktów oceny 38,139 dla miejsca udzielania świadczeń P., w tym za ofertę cenową – 4,806 punktów, ciągłość - 10 punktów, jakość - 15,833 punktów, dostępność – 7,5 punktów, - łączną liczbę punktów oceny 36,472 dla miejsca udzielania świadczeń S., w tym za ofertę cenową – 4,806 punktów, ciągłość - 10 punktów, jakość - 15,833 punktów, dostępność – 5,833 punktów, - łączną liczbę punktów oceny 30,639 dla miejsca udzielania świadczeń S.S., w tym za ofertę cenową – 4,806 punktów, ciągłość - 10 punktów, jakość - 15,833 punktów, dostępność – 0,000 punktów, - łączną liczbę punktów oceny 26,195 dla miejsca udzielania świadczeń T., w tym za ofertę cenową – 4,806 punktów, ciągłość – 5,556 punktów, jakość - 15,833 punktów, dostępność – 0,000 punktów. Komisja konkursowa [...] listopada 2010 r. wezwała skarżącego do potwierdzenia danych ankietowych – dostęp dla niepełnosprawnych, skarżący w terminie potwierdził dane zawarte w ankiecie. Z rankingu otwarcia z dnia [...] listopada 2010 r. wynika, iż oferta skarżącego uzyskała taką sama liczbę punktów jak w rankingu z [..] listopada 2010 r. Następnie komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania, tj. tymi, których oferty spełniały stawiane wymagania i nie zostały odrzucone w postępowaniu jawnym. Celem negocjacji było ustalenie liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej. Negocjacje ze skarżącym odbyły się w dniu [...] grudnia 2010 r. Strony nie doszły do porozumienia w zakresie liczby i ceny świadczeń. Z protokołu końcowego z negocjacji, z tego samego dnia, także wynika, iż strony nie doszły do porozumienia zarówno w zakresie liczny jak i ceny świadczeń. W dokumencie tym zastrzeżono, iż zbieżność stanowisk nie oznacza wyboru oferenta i przyrzeczenia umowy, natomiast rozbieżność stanowisk oznacza, że oferta nie zostanie wybrana. Protokół końcowy został podpisany przez osoby reprezentujące oferenta. Do protokołu został złożony załącznik, w którym to odwołujący oświadczył, iż wobec stanowiska MOW NFZ nie ma podstaw ani możliwości zmodyfikowania swojej obecnej oferty cenowej. Protokół ten został określony jako protokół ostateczny z negocjacji wyrażający stanowisko rozbieżne, wobec nieprzyjęcia propozycji ceny oczekiwanej. Ze sporządzonego w dniu [...] grudnia 2010 r. rankingu końcowego, zawierającego wszystkie oferty, niepodlegające odrzuceniu, uszeregowane w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów i przy uwzględnieniu wyników negocjacji, komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym. Oferta skarżącego zajęła: • 23 pozycję dla miejsca udzielania świadczeń M., z łączną liczbą punktów oceny 55,833, w tym za ofertę cenową - 15 pkt., ciągłość -10 pkt., jakość – 23,333 pkt., dostępność - 7,5 pkt, • 24 pozycję dla miejsca udzielania świadczeń P., z łączną liczbą punktów oceny 48,333, w tym za ofertę cenową - 15 pkt., ciągłość -10 pkt., jakość – 15,833 pkt., dostępność - 7,5 pkt, • 25 pozycję dla miejsca udzielania świadczeń S., z łączną liczbą punktów oceny 46,666, w tym za ofertę cenową - 15 pkt., ciągłość -10 pkt., jakość – 15,833 pkt., dostępność - 5,833 pkt, • 26 pozycję dla miejsca udzielania świadczeń S.S., z łączną liczbą punktów oceny 40,833, w tym za ofertę cenową - 15 pkt., ciągłość -10 pkt., jakość – 15,833 pkt., dostępność - 0,0 pkt, • 27 pozycję dla miejsca udzielania świadczeń T., z łączną liczbą punktów oceny 36,389, w tym za ofertę cenową - 15 pkt., ciągłość -5,556 pkt., jakość – 15,833 pkt., dostępność - 0,0 pkt. W części niejawnej komisja wybrała 10 ofert, nie wybrała oferty skarżącego, podając w protokole jako powód – "pod kreską", natomiast jako powód nie wybrania po przeprowadzonych negocjacjach – "rozbieżne ostatecznie". W trakcie prowadzenia postępowania został złożony 1 protest. [...] grudnia 2010 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert, komisja wskazała wybranych oferentów. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. skarżący złożył odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Decyzją [...] stycznia 2011 r. Dyrektor NFZ oddalił odwołanie, wskazując brak podstaw do jego uwzględnienia. Pismem z dnia [...] stycznia 2011 skarżący wniósł odwołanie od decyzji Dyrektora NFZ. W wyniku rozpoznania odwołania Prezes NFZ decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. na podstawie art. 154 ust. 6 Ustawy o świadczeniach oraz art. 138 § 2 K.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Dyrektora NFZ i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując, iż organ pierwszej instancji niewystarczająco rozpoznał stan sprawy. Prezes NFZ wskazał, iż Dyrektor NFZ w niewystarczającym stopniu zbadał, czy propozycja Funduszu odnośnie ceny, ilości i wartości świadczeń przedstawiona odwołującemu w protokole końcowym negocjacji wpłynęła na rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję konkursową, jak również, czy w wyniku tego mogło dojść do naruszenia interesu prawnego odwołującego. Zdaniem organu odwoławczego, Dyrektor NFZ powinien dokonać dodatkowych ustaleń czy zaproponowane przez komisję konkursową w protokole końcowym negocjacji wartości "0" ("zero") wywarło wpływ na rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję konkursową, jak również, czy wskutek tego mogło dojść do uszczerbku w interesie prawnym skarżącego, czy też zachowanie takie nie mogło i nie miało wpływu na rozstrzygnięcie oraz takiego uszczerbku interesu prawnego nie wywołało. Dyrektor NFZ decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. działając na podstawie art. 154 ust 3 w zw. z art. 107 ust. 5 pkt 8 w zw. z art. 142 ust 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. ponownie oddalił odwołanie. W uzasadnieniu stwierdzono, iż w przedmiotowym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej o miejscach w rankingu decydowała punktacja, jaką uzyskały poszczególne oferty za wszystkie kryteria oceny ofert - cenowe i niecenowe. Ewentualne negocjacje mogły zatem w konkretnym przypadku wpłynąć na ocenę oferty, bądź nie mieć wpływu na pozycję w rankingu, co uzależnione jest od podlegającego negocjacjom elementu w postaci ceny. Dyrektor NFZ nie stwierdził w postępowaniu komisji konkursowej naruszeń przepisów prawa powszechnie obowiązującego lub innych zasad postępowania, które mogłyby bezpośrednio lub pośrednio skutkować innym rozstrzygnięciem konkursu ofert, a tym samym wyborem oferty odwołującego. Dyrektor NFZ rozpatrując ponownie sprawę i biorąc pod uwagę wytyczne Prezesa NFZ ustalił, iż zaproponowane przez komisję konkursową w protokole końcowym z negocjacji w zakresie liczby świadczeń cyfry "0" oraz odnośnie wartości "0" ("zero"0) nie wywarło wpływu skutku w postaci naruszenia interesu prawnego odwołującego. Z uwagi na brak porozumienia w zakresie ceny świadczeń, w protokole końcowym została wpisana wartość "0". Dyrektor NFZ uznał, iż rozbieżność stanowisk w zakresie ceny świadczeń nie spowodowała naruszenia interesu prawnego świadczeniodawcy, ani też nie mogła wpłynąć na naruszenie interesu prawnego. Od powyższej decyzji skarżący za pośrednictwem Dyrektora NFZ wniósł odwołanie do Prezesa NFZ, wnosząc o uchylenie w całości decyzji oraz uwzględnienie odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert. Skarżący zarzucił, iż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 149 ust 1, art. 148, art. 142 ust 5 pkt 1, art. 142 ust 6 ustawy o świadczeniach jak również postanowień zarządzeń Prezesa NFZ nr 73/2009/DSOZ i 49/2010/DSOZ. Skarżący podniósł, iż decyzja narusza zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz zasadę nakładającą obowiązek prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji zawarty w art. 134 ust 1 ustawy o świadczeniach poprzez: - odmowę podania informacji o miejscu w rankingu oraz pozycji oferty skarżącego w rankingu w stosunku do innych ofert, - podział negocjacji na dwa niezależne etapy, - odmowę oceny i klasyfikacji oferty skarżącego w tzw. rankingu ofert przy zastosowaniu liczby punktów, jakie oferta skarżącego uzyskała dla ceny określonej w jego ofercie pisemnej, - uniemożliwienie skarżącemu złożenia nowej propozycji cenowej w toku późniejszych negocjacji, - naruszenie przepisów o konkursie ofert poprzez wprowadzenie licytacji oferentów w miejsce wymaganych przez ustawę negocjacji oraz dopuszczenie możliwości nierównoprawnych i nierównoczasowych oświadczeń o postąpieniach cenowych , - umieszczenie oferty skarżącego na miejscu w rankingu niezgodnym z liczbą uzyskanych punktów, - wprowadzenie przez organ I instancji w toku przedmiotowego postępowania konkursowego ceny maksymalnej, pomimo braku upoważnienia w przepisach prawa do określenia takiej ceny, - powołanie się przez organ w zaskarżonej decyzji na bliżej nieokreśloną procedurę, w tym prowadzenia negocjacji , - wprowadzenie i zastosowanie przez komisję konkursową nieznanej ustawie nowej przyczyny odrzucenia oferty skarżącego z powodu przedstawienia oferty cenowej na kwotę wyższą niż cena oczekiwana MOW NFZ albo spisanie protokołu rozbieżnego z negocjacji. Ponadto skarżący zarzucił, iż decyzja narusza przepisy o postępowaniu administracyjnym, tj. art. 9, art. 10 § 1, art. 73 §1, art. 74 §1 oraz § 2, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 152 ust 1 ustawy o świadczeniach poprzez: - nierozpoznanie istoty sprawy i zawężenie badania sprawy oraz postępowania dowodowego wyłącznie do kwestii wytycznych określonych w decyzji Prezesa NFZ, - naruszenie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się co do wszystkich zebranych materiałów przedmiotowego konkursu, - nie udostępnienie skarżącemu wszystkich akt postępowania, - objęcie akt sprawy klauzula tajności albo wyłączenie wglądu do akt, - niedokonanie oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, - wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i nieuwzględnienie całości materiałów dowodowych przedmiotowej sprawy. Odwołujący stwierdził, że przedmiotem badania w ramach postępowania uregulowanego w art. 154 ustawy w związku z K.p.a. powinno być ustalenie czy nie naruszono tych zasad w odniesieniu do całego postępowania, zaś według odwołującego Dyrektor NFZ ograniczył badanie wyłącznie do czynności podjętych w odniesieniu do skarżącego oraz wyłącznie w stosunku do oferty skarżącego, co uniemożliwiło ustalenie prawidłowości przeprowadzenia całego przedmiotowego konkursu ofert. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję Dyrektora NFZ z dnia [...] grudnia 2011 r. Odnosząc się do zarzutu odwołującego o ograniczeniu, przez Dyrektora NFZ badania przedmiotowej sprawy wyłącznie w stosunku do oferty skarżącego organ podkreślił, że zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach przedmiot badania organów obu instancji jest skonkretyzowany do określonego podmiotu i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powielają zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powoływanej przez Dyrektora NFZ, gdyż zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego. Odnosząc się do zarzutu odmowy podania pozycji zajmowanej przez ofertę odwołującego w rankingu, w tym w szczególności w odniesieniu do ofert pozostałych oferentów oraz pozostałych zarzutów odnoszących się do prowadzenia negocjacji organ wskazał, iż komisja konkursowa w ramach przedmiotowego postępowania konkursowego stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu zgodnie z zarządzeniem 73/2009/DSOZ ze zm. oraz przepisów ustawy o świadczeniach, w szczególności art. 148 ww. ustawy. Wszyscy oferenci byli w jednakowy sposób informowani przez komisję konkursową o przysługujących im prawach. Warunki prowadzenia postępowań konkursowych nie uległy zmianie w trakcie trwania postępowań konkursowych prowadzonych przez komisje konkursowe. Odnośnie zarzutu wprowadzenia licytacji oferentów w miejsce wymaganych negocjacji organ stwierdził strony na początku negocjacji mogą ustalić szczegółowe zasady ich prowadzenia. W protokole z negocjacji cenowych, zawarta została klauzula, stwierdzająca, że zbieżność stanowisk nie oznacza wyboru i przyrzeczenia zawarcia umowy, jednocześnie zaś rozbieżność stanowisk wyklucza ofertę z dalszego postępowania. Spotkania negocjacyjne nie miały charakteru licytacji, gdyż zachowano warunki poufności oceny ofert konkurentów świadczeniodawcy. Organ podkreślił, że odwołujący w oświadczeniu załączonym do oferty oświadczył, iż zapoznał się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz że przyjmuje je do wykonania. Odnośnie zarzutu umieszczenia oferty odwołującego w rankingu na miejscu niezgodnym z liczbą punktów uzyskanych przez ofertę skarżącego oraz zarzutu, że organ nie wskazuje, na podstawie jakich przepisów prawa możliwe jest ocenienie oferty, umieszczenie jej w rankingu, a następnie nieuwzględnienie przy dokonywaniu wyboru organ stwierdził, iż powyższy zarzut jest bezzasadny. Kryteria oceny ofert, zasady punktowania i warunki wymagane od oferentów były jawne i nie podlegały zmianie w toku przedmiotowego postępowania. Ocena ofert, w tym oferty odwołującego, odbyła się z uwzględnieniem określonych kryteriów były jednakowe dla wszystkich oferentów. Komisja konkursowa po ustaleniu kolejności ofert w rankingu otwarcia nie mogła w żadnym wypadku przewidzieć, w jaki sposób zmiany ceny zarówno odwołującego się oferenta jak i pozostałych oferentów uplasują się w rankingu ofert. Komisja konkursowa nie mogła przewidzieć na tym etapie, jaką propozycję cenową złoży w trakcie negocjacji odwołujący się oferent i inni oferenci. Komisja konkursowa dokonała wyboru ofert w kolejności zgodnej z uzyskaną punktacją w rankingu końcowym. Wszystkie oferty, które zostały zakwalifikowane do części niejawnej prowadzonego postępowania zostały ujęte w rankingu końcowym ofert. O miejscu oferty w rankingu ofert decydowała punktacja oferty za kryteria cenowe i niecenowe z uwzględnieniem wyników negocjacji. Oferta odwołującego została umieszczona w rankingu ofert na pozycji zgodnej z uzyskaną liczbą punktów oceny oferty z uwzględnieniem wyników negocjacji czyli poniżej linii odcięcia, gdyż podczas przedmiotowych negocjacji strony nie ustaliły zbieżnych: ilości i ceny udzielanych świadczeń. Organ stwierdził, że powyższy zarzut jest bezzasadny. Odnośnie zarzutu wprowadzenia w toku przedmiotowego postępowania konkursowego ceny maksymalnej, organ przytoczył stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 950/06) wskazując, że skarżący wyszedł poza granice środka odwoławczego, jakim jest odwołanie określone w art. 152 ust. 1 w związku z art. 154 ust. 1 ustawy, bowiem przystępując do konkursu ofert zarządzenia mające zastosowanie do prowadzonego postępowania, stają się wiążące dla tegoż świadczeniodawcy. Odnośnie zarzutu odwołującego o powołaniu się przez organ w zaskarżonej decyzji na bliżej nieokreśloną procedurą, w tym prowadzenia negocjacji, a także zarzutu nie wskazania, na jakiej podstawie komisja konkursowa dokonała podziału negocjacji na dwa etapy Prezes NFZ zauważył, że komisja konkursowa działała na podstawie przepisów wyszczególnionych w ogłoszeniu przedmiotowego konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz w oparciu o "Procedurę konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych", która jest dokumentem wewnętrznym NFZ. Odnosząc się do przeprowadzonych z odwołującym negocjacji, w części niejawnej przedmiotowego konkursu, organ przedstawił co zgodnie z przepisami zawiera protokół z negocjacji. Ustosunkowując się do zarzutów odwołującego dotyczącego przebiegu negocjacji i ich wyniku udokumentowanego w protokole negocjacyjnym organ wskazał, iż parametr ceny stanowi istotny element oceny oferty i niejednokrotnie istnieje konieczność przeprowadzania negocjacji kilkakrotnie. Ostateczne stanowiska stron w procesie negocjacji zawiera protokół końcowy z negocjacji. Fakt podpisania protokołu końcowego nie stanowi jednak gwarancji zawarcia umowy. Odnośnie użytego przez odwołującego sformułowania wprowadzenie i zastosowanie przez komisję konkursową nieznanej ustawie nowej przyczyny odrzucenia oferty skarżącego organ, wskazał bezpodstawność tego zarzutu, gdyż oferta odwołującego nie została odrzucona w trakcie przedmiotowego konkursu ofert. W wyniku rozstrzygnięcia ww. postępowania konkursowego oferta nie została wybrana do podpisania umowy o udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Organ nie dopatrzył się również naruszenia art. 6, 7, 8 i 10 K.p.a., gdyż informowano stronę o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Informowano stronę, że nie podlegają wglądowi akta postępowania obejmujące oferty wszystkich oferentów uczestniczących w przedmiotowym postępowaniu i wszystkie dokumenty sporządzone przez komisję konkursową przeprowadzającą konkurs ofert. Reasumując, w ocenie organu odwoławczego, Dyrektor NFZ nie naruszył zasad postępowania konkursowego określonych w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach wydanych przez Prezesa NFZ. Zdaniem organu, w sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik skarżącego, wnosząc o: 1) uchylenie w całości decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prezesa NFZ oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. Dyrektora NFZ, 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z kosztem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, wg norm prawem przepisanych. Zaskarżonym decyzjom skarżący zarzuca naruszenie: a) przepisów prawa materialnego, tj. przepisów art. 154 ust. 1, art. 148, art. 149, art. 142 ust 5 pkt 1, art. 142 ust 6, art. 134 ust 1 i 2 ustawy o świadczeniach powołując tożsame przepisy i naruszenia jak w odwołaniu od decyzji Dyrektora NFZ dodatkowo wskazując naruszenia poprzez: - odmowę podania miejsca w rankingu oraz pozycji oferty skarżącego w stosunku do innych ofert oraz w stosunku do tzw. linii odcięcia po każdym kolejnym etapie negocjacji, - odmówienie skarżącemu prawa do dalszych negocjacji, co do ceny i ilości świadczeń, w sytuacji zapewnienia tego prawa innym oferentom, - uniemożliwienie skarżącemu uczestnictwa w konkursie ofert pomimo tego, że jego oferta nie podlegała odrzuceniu, b) przepisów o postępowaniu administracyjnym, a w szczególności art. 9 kpa, art. 10 § 1 kpa, art. 73 § 1 kpa, art. 74 § 1 oraz § 2 kpa, art. 75 § 1, art. 77 § 1 kpa, art. 78 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 107 § 1 i 3 kpa oraz art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach powołując tożsame przepisy i naruszenia jak w odwołaniu od decyzji Dyrektora NFZ dodatkowo wskazując naruszenia poprzez: - bezpodstawne i nieuzasadnione objęcie akt sprawy klauzulą tajności "tajne" lub "ściśle tajne" albo wyłączenie wglądu do akt ze względu na nieistniejący i nieujawniony ważny interes państwowy, a co za tym idzie nie wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 kpa, - nie dopuszczenie, jako dowodu, wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy oraz bezpodstawną i bezprawną odmowę uwzględnienia żądania strony, dotyczącego przeprowadzenia dowodu z całości akt postępowania konkursowego, która to okoliczność ma kluczowe znaczenie dla sprawy, a poprzez to naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, - brak analizy i omówienia dowodów zgromadzonych w sprawie, a poprzez to brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w części obejmującej dowody i zarzuty wskazane przez skarżącego. W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty, wskazał, iż w zaskarżonej decyzja Prezes NFZ nie wskazuje podstaw – dowodów, na których Prezes NFZ oparł swoje ustalenia, iż nie doszło do żadnego naruszenia zasad prowadzenia postępowania konkursowego, w tym nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania oferentów, bowiem zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji ograniczyli to badanie wyłącznie do czynności podjętych w odniesieniu do skarżącego oraz wyłącznie w stosunku do oferty skarżącego. Skarżący podnosi zarzut, iż nie udostępniono mu całości akt sprawy, w tym także ofert innych oferentów, dokumentów sporządzonych z udziałem komisji konkursowej oraz dokumentów pozostałych oferentów. Uważa, iż taka sytuacja miała miejsce, gdyż Dyrektor NFZ w K. i Prezes NFZ stali na stanowisku, że w procedurze odwoławczej dotyczącej rozstrzygnięcia postępowania konkursowego aktami postępowania administracyjnego nie są oferty konkurentów - innych oferentów, niż odwołujący się. Skarżący zarzuca, organowi, iż uznał, jako spełnienie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenia się co do całości zebranego materiału, zawiadomienie o prawie przeglądania akt postępowania, obejmujących wyłącznie ofertę skarżącego. Odwołujący podnosi, iż błędnie organ założył, iż zrezygnował z prawa do zaznajomienia się z aktami niniejszego postępowania. Skarżący zwracał się o udostępnienie pełnych akt sprawy, obrazujących wszystkie czynności podjęte w odniesieniu do wszystkich uczestników postępowania. Odmawiając organ naruszył art. 134 ustawy o świadczeniach określający zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu o zawarcie umowy w przedmiocie świadczenia usług zdrowotnych skoro skarżący nie miał prawa wglądu do oferty innych podmiotów. Skarżący zaznaczył, iż bez zbadania czynności podjętych w stosunku do pozostałych uczestników i bez zbadania oceny tych ofert (czy nie popełniono błędów w ich ocenach) oraz bez zbadania sposobu negocjowania z innymi uczestnikami (czy w równy sposób - tyle samo razy zagwarantowano im możliwość zmiany ceny i ilości świadczeń) wynik oceny postępowania konkursowego zawsze będzie taki sam: prawidłowo oceniono ofertę i nie naruszono zasady równego traktowania. Brak jest bowiem jakiegokolwiek materiału porównawczego. Skarżący zarzuca naruszenie art. 73 § 1 K.p.a. oraz 74 § 1 i 2 K.p.a. Potwierdzając swoje stanowisko odnośnie naruszenia zasady równego traktowania skarżący powołuje się na liczne orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, gdzie wielokrotnie podkreślano, iż aktami postępowania w sprawie każdego odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert są co najmniej wszystkie oferty wszystkich oferentów uczestniczących w tym konkursie ofert oraz dokumenty sporządzane w toku konkursu z udziałem komisji konkursowej, mające znaczenie dla oceny prawidłowości prowadzonego postępowania konkursowego. Skarżący podkreśla, iż naruszenie zasady równego traktowania w stosunku do niego polega również na tym, że uniemożliwieniu mu złożenie w negocjacjach nowej propozycji cenowej na tych samych zasadach co innym oferentom. Odwołujący podnosi, iż Prezes NFZ powołał się na dokument mający regulować przebieg negocjacji, zatytułowany: "Procedura konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych" dokument ten nie został opublikowany przed konkursem ofert, nie został udostępniony skarżącemu, nie został ujęty jako podstawa prowadzenia konkursu ofert. Regulacje wskazane przez Prezesa NFZ w zaskarżonej decyzji nie wskazują sposobu prowadzenia negocjacji. Skarżący zarzuca, iż zarówno organ pierwszej instancji jak i drugiej nie wskazały podstaw prawnych na jakich uznały, iż rozbieżne stanowisko z negocjacji oznaczało umieszczenie ofert skarżącego poniżej linii odcięcia, brak porozumienia w negocjacjach nie oznaczał braku ustalenia istotnych postanowień przyszłej umowy. Odwołujący wskazuje także brak podstaw prawnych: umożliwiających ocenę oferty, umieszczenie w rankingu a następnie nieuwzględnienie przy dokonaniu wyboru, brak podstaw prawnych ja jakich dokonano podziału negocjacji na dwa etapy. Zarzuca także, iż pozostałym oferentom umożliwiono wielokrotne negocjacje, natomiast skarżącemu jednokrotne, ponadto wskazuje, iż nierównoczesne negocjacje naruszały prawo do równego traktowania wszystkich oferentów. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, powtarzając w zasadzie argumentację podniesioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 , dalej p.p.s.a.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie analizowana skarga C. Sp. z o.o. z siedzibą w M. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Prezes NFZ jak i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora NFZ – naruszają przepisy prawa. Zgodnie z art. 152 ust 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Natomiast przepis art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, następnie w wyniku rozpatrzenia odwołania zostaje wydana przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu decyzja administracyjna, która uwzględnia lub oddala odwołanie (art. 154 ust. 3). Odwołanie składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, dotyczące rozstrzygnięcia postępowania przez komisję otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie nie wyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu odwołanie oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne, ze wszystkimi tego skutkami. Należy przez to rozumieć, że organ rozpoznający odwołanie bada jedynie, gdyż nie przeprowadza ponownie konkursu, czy w postępowaniu tym nie doszło do naruszenia obowiązujących zasad, w wyniku którego to naruszenia oferent doznał uszczerbku interesu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. wydanym w sprawie II GSK 121/12 podkreślił, iż postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, różniącym się od tego pierwszego charakterem prawnym, natomiast akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, konkretnej sprawie administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej ale mogą, a nawet powinny być przez organ do postępowania administracyjnego włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania. Gdy zadaniem organu jest skontrolowanie zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to organ musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej dostatecznych podstaw prawnych do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73 - 74 k.p.a., natomiast potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych wskazał, iż można zaspokoić korzystając z innych, odpowiednich regulacji prawnych ( art. 55 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.). Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów. W ocenie Sądu uznać należy, iż wydając obie sporne decyzje organy dopuściły się - mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego, pełnego rozstrzygnięcia sprawy i niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego. Ponadto uzasadnienie decyzji tak organu I instancji jak i decyzji zaskarżonej nie spełnia wymogów określonych w art. 107 K.p.a. Według Sądu, w konsekwencji powyższych uchybień proceduralnych, organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach, a więc, czy nie doszło w toku postępowania konkursowego do obrazy zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasad uczciwej konkurencji, a w konsekwencji tego naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Poprzez niepełne wyjaśnienie wszystkich podstaw rozstrzygnięcia konkursu, organy nie ustaliły również, czy w toku postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia przepisu art. 148 ustawy o świadczeniach. Tym samym organy I i II instancji, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuściły się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Jak stanowi przepis art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Jednym z wymogów zachowania wspomnianych zasad jest dokonanie przez komisję konkursową oceny wszystkich ofert zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi, w tym m.in. zgodnie z wytycznymi zawartymi w przepisie art. 148 ustawy o świadczeniach. Należy, zdaniem Sądu, zauważyć że zarówno Dyrektor NFZ, jak i Prezes NFZ, nie ujawnił na podstawie jakich konkretnych kryteriów wynikających z przepisów ustawy o świadczeniach i zarządzeń Prezesa NFZ oferta skarżącego uzyskała wyniki podane przez komisję. Organy nie wyjaśniły dlaczego skarżący, jak i każdy z oferentów, uzyskał w konkretnym przypadku daną liczbę punktów. Dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędne jest wskazanie, iż wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorię zostało dokonane w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria. Akta administracyjne zawierają ofertę skarżącego. Ograniczenie skarżącemu dostępu do całości akt sprawy doprowadziło do pozbawienia strony obrony jej praw. Bowiem w aktach administracyjnych brak jakiejkolwiek informacji, aby dokumentacja pozostałych oferentów była objęta klauzulą poufności zgodnie z art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Ponadto, Sąd zaznacza, iż Prezes NFZ w swej decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie przedstawił nawet szczegółowych danych o punktacji oferty złożonej przez skarżącą w przedmiotowym konkursie, dla pięciu miejsc udzielania świadczeń, jak również nie przedstawił zajmowanej przez skarżącą pozycji w rankingu otwarcia jak i rankingu końcowym oraz szczegółowych danych dotyczących przebiegu przedmiotowego postępowania. Prezes NFZ powołał się, iż powyższe dane zawarte były w decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] listopada 2011 r. Odnosząc się do zarzutów skarżącego odnośnie nieprawidłowości podczas przeprowadzania negocjacji, należy zaznaczyć, iż przedstawiony w sprawie materiał dowodowy nie odzwierciedla późniejszego uzasadnienia decyzji. W aktach sprawy znajdują się dwa zaproszenia do przeprowadzenia negocjacji: z dnia [...] listopada 2010r. w sprawie ustalenia ceny świadczeń opieki zdrowotne, gdzie termin przeprowadzenia negocjacji został wyznaczony na dzień [...] listopada 2010 r. oraz zaproszenie z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie ustalenia liczby i ceny świadczeń opieki zdrowotnej, z terminem przeprowadzenia negocjacji [...] grudnia 2010 r. Nadto w aktach znajduje się protokół z negocjacji przeprowadzonych ze skarżącym dnia [...] grudnia 2010 r. oraz z tego samego dnia protokół końcowy z negocjacji. Brak jakiejkolwiek informacji czy negocjacje odbyły się [...] listopada 2010 r. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor NFZ wskazuje, iż negocjacje odbyły się w dwóch etapach [...] grudnia 2010r., wskazuje to także skarżący. Sąd na podstawie akt administracyjnych nie jest w stanie dokonać oceny prawidłowego przebiegu negocjacji, a tym samym postępowania konkursowego, bowiem z akt nie wynika, iż negocjacje odbyły się w dwóch etapach, nie wynika także na czym miał polegać pierwszy oraz drugi etap negocjacji, jak również czy negocjacje przeprowadzono kilkakrotnie ze wszystkimi oferentami. Organ I instancji lakonicznie stwierdził, iż negocjacje były dwuetapowe nie wskazując jak przebiegały etapy, organ drugiej instancji nie wspomina o dwóch etapach negocjacji. Skargę oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszeniu przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem rozważyć należało zasadność zarzutów o charakterze procesowym, albowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W związku z powyższym, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, Sąd orzekający w sprawie nie wypowiadał się w kwestii naruszenia prawa materialnego, bowiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji publicznej dokona on powtórnie ustaleń materialnoprawnych. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.