VI SA/Wa 1227/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska- Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Jakub Linkowski Protokolant ref. staż. Agata Rosiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO, Kolegium), na podstawie art. 127 § 1 i 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: "k.p.a."), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania M. P. (dalej: wnioskodawca, skarżący) od decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2019r., nr [...] odmawiającej udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] (dz. ewid. nr [...] obręb [...]) pod istniejący obiekt budowlany w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 31 marca 2019 r., utrzymał w całości w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania powyższej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia: M. P. wystąpił do Prezydenta [...] z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w celu umieszczenia obiektu budowlanego (pawilonu handlowego) w ul. [...] w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 31 marca 2019 r. o powierzchni wskazanej we wniosku. Opisaną wyżej decyzją Prezydent [...] zezwolił wnioskodawcy na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] (dz. ewid. nr [...] obręb [...]) w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 31 marca 2019 r. pod istniejący obiekt budowlany, tj. tymczasowy pawilon handlowy o powierzchni 50 m2 oraz schody i pochylnię dla osób niepełnosprawnych o powierzchni rzutu poziomego 5,80 m2. W decyzji ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w kwocie 3.605,22 zł, a nadto określono warunki użytkowania zajętego terenu. W jej pkt 5.12.b nie wyrażono zgody na prowadzenie w obiekcie sprzedaży napojów alkoholowych. Organ I instancji wyjaśnił, że zarządca drogi od kilku lat prowadzi politykę eliminującą miejsca prowadzące handel alkoholami w pasach drogowych dróg gminnych, gdyż w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych nie znajduje uzasadnienia traktowanie ich jako przypadek szczególny. Podzielił pogląd, że to zarządca drogi kreuje politykę zarządzania drogami oraz potrzebami ruchu drogowego, mając na uwadze bezpieczeństwo ruchu drogowego i w efekcie zarządca ma prawo decydować o tym, co może znajdować się w pasie drogowym. Wnioskodawca, jeżeli nie zgadza się na warunki zajęcia pasa drogowego określone przez zarządcę drogi, nie ma obowiązku ubiegania się o tytułu prawny do pawilonu handlowego w pasie drogowym. Organ odwołał się do opinii Wydziału Budownictwa i Architektury dla dzielnicy [...] z 7 maja 2018 r., wskazującej, że dla przedmiotowego pawilonu została wydana decyzja na budowę pawilonu, a decyzja o warunkach zabudowy została wydana dla inwestycji obejmującej "budowę pawilonu handlowego/ sprzedaż art. malarskich, znicze, art. do konserwacji nagrobków". Natomiast obecny sposób wykorzystywania pawilonu jako punktu handlu alkoholami jest niezgodny z ww. decyzją. Od powyższej decyzji wnioskodawca wniósł odwołanie do SKO. Odwołujący wskazał, że odwołuje się od części decyzji, tj. pkt 5.12 w zakresie, w jakim nie wyraża się zgody na prowadzenie w obiekcie budowlanym sprzedaży napojów alkoholowych. Zdaniem odwołującego zakaz ten rażąco naruszał art. 39 i 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 z późn. zm., dalej: "u.d.p."). Organ wydający zezwolenie bowiem nie został uprawniony na mocy tej ustawy do określania, jaka działalność gospodarcza może być prowadzona. Odwołujący wniósł o zmianę ww. decyzji poprzez uchylenie pkt 5.12 w podważanym zakresie. Odwołujący zarzucił również, że uzasadnienie narusza rażąco art. 2 Konstytucji RP, art. 38 ust. 1 u.d.p., oraz art. 6, 7, 8 k.p.a. w zakresie w jakim zawiera nieprawdziwe twierdzenia odnośnie stanu faktycznego sprawy. Podkreślił, że sporny obiekt powstał przed objęciem terenu pod sklepem pasem drogowym, a tym samym obiekt ten nie korzysta z reżimu art. 38 ust. 1 u.d.p. Kolegium nie podzieliło argumentów odwołania. Organ odwoławczy zauważył, że z art. 40 ust. 1 u.d.p. wynika obowiązek uzyskania zezwolenia (decyzji administracyjnej) zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg i to przed rzeczywistym zajęciem pasa. Zezwolenie takie może wywierać skutki jedynie na przyszłość. Kolegium wyjaśniło, że przepisy ustawy o drogach publicznych, regulujące kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych i zarządzaniem nimi, służyć mają ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Zadania te realizowane są w obrębie pasa drogowego, zdefiniowanego w art. 4 pkt 1u.d.p. Ochronę drogi, obejmującą działania opisane w art. 4 pkt 21 u.d.p., zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 tego aktu, sprawuje zarządca drogi i do niego należy wydawanie zezwoleń na zajęcia pasa drogowego (pkt 8 art. 20). Środkiem służącym tej ochronie jest ustanowiony w art. 39 ust. 1 u.d.p. generalny zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, czy umieszczania urządzeń niesłużących drodze i infrastrukturze z nią związanej. Wprowadzony przez art. 39 ust. 3 u.d.p. w odniesieniu do obiektów budowlanych (do takich zalicza się w tej sprawie pawilon handlowy), czy urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wyjątek, wymaga wykazania, że lokalizacja takiego obiektu/urządzenia w pasie drogowym stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Zatem zezwolenie na tę lokalizację oraz zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod taki obiekt, na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto gdy jego umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Kolegium przypomniał, że zezwolenie takie ma charakter czasowy. Dlatego w przypadku wniosku o zezwolenie na lokalizację obiektu w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy lokalizacja ta stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. oraz czy brak jest przeciwwskazań ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Kolegium podniosło, że ustalanie warunków związanych z udzieleniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, należy do zarządcy dróg, który kreuje politykę związaną z tymże zarządem i może decydować o funkcji prowadzonej działalności w obiekcie objętym zezwoleniem. Stąd, przyjął, że nie ma przeszkód, by w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego pod pawilon handlowy nałożyć dodatkowe warunki, jak te zawarte w zaskarżonej decyzji, dotyczące zakazu prowadzenia w obiekcie sprzedaży napojów alkoholowych. Kolegium także podniosło, że pas drogowy z istoty rzeczy nie jest miejscem na prowadzenie szeroko pojętej działalności gospodarczej. Stąd też, jeżeli strona nie zgadza się na warunki zajęcia pasa drogowego, określone przez zarządcę drogi, nie ma obowiązku ubiegać się o tytuł prawny do pawilonu handlowego w pasie drogowym, a swoją działalność (w warunkach określonych prawem) może prowadzić poza granicami tego pasa na zasadach komercyjnych. Zaznaczyło, że prawem zarządcy drogi jest określać warunki zajęcia pasa drogowego i jednym z tych warunków może być zakaz m.in. sprzedaży napojów alkoholowych w pasie drogowym jako działalność, która nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku koniecznego do udzielenia zezwolenia i która wprost jest sprzeczna z wartościami chronionymi przez art. 39 ust. 1 u.d.p. Kolegium wyjaśniło, że zakaz taki płynie z polityki zarządzania pasem drogowym, konsekwentnie realizowanej przez zarządcę dróg na terenie Miasta [...]. Zezwolenie bez takiego zakazu nie może zatem stanowić drogi do tytułu prawnego do terenu, na obszarze którego możliwa będzie przyszła sprzedaż tego typu napojów, wymagana na podstawie przepisów o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Kierując się powyższym SKO stwierdziło, że istniały podstawy do określenia w decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego pod pawilon handlowy dodatkowych warunków, jak zakazu prowadzenia w obiekcie sprzedaży napojów alkoholowych. Dlatego zaskarżonej decyzji w tym zakresie nie uznało za niezgodną z prawem. Jednocześnie Kolegium przypomniało, że sprawa dotyczyła zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i wydanego przez zarządcę drogi zezwolenia (a nie odmowy) na zajęcie pasa drogowego. Wobec tego zarzutów strony w zakresie naruszenia art. 38 ust. 1 u.d.p. nie uwzględniło. Organ odwoławczy zauważył, że sprawa nie dotyczyła lokalizacji obiektu, tylko warunków zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wnioskodawca nie zgodził się ze stanowiskiem SKO i wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżył decyzję SKO w części, w jakiej nie uwzględniła odwołania, utrzymując w mocy zakaz dotyczący sprzedaży alkoholu w opisywanym pawilonie, zawarty w pkt 5.12 decyzji pierwszoinstancyjnej. Zaskarżonej decyzji w części określonej, zarzucił naruszenie: a. przepisów zawartych w art. 39 ust. 1 u.d.p. poprzez pominięcie przy rozpatrywaniu sprawy tych przepisów i wydaniu decyzji w oparciu o zapatrywania, opinie i poglądy organu nie mające odzwierciedlenia w przepisach ustawy o drogach publicznych; b. przepisów zawartych w art. 6-8, 11 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem przepisów prawa i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na własnych przekonaniach nie mających odzwierciedlenia w stanie faktycznym i prawnym sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, w jakiej pozostawiła w mocy zapis zawarty w decyzji organu I instancji w pkt 5.12 dotyczący zakazu sprzedaży alkoholu w budynku przy ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wnosiło o jej oddalenie, uznając jej zarzuty za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga wnioskodawcy zasługuje na uwzględnienie. Należy zauważyć, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."). Skarżący, choć w zarzucie skargi, podobnie jak w odwołaniu jako przedmiot zaskarżenia wskazuje rozstrzygnięcie organów wprowadzające w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego zakaz sprzedaży alkoholu w budynku przy ul. [...], to w uzasadnieniu obu środków zaskarżenia powołuje i inne okoliczności, rozszerzając zakres zaskarżenia, gdyż kwestionuje także podstawę prawną wydania decyzji, uznając, że powinien nim być art. 38 ust. 1 u.d.p. Kolegium ani nie rozważyło wszechstronnie argumentów przeciwko kwestionowanemu przede wszystkim pkt 5.12 decyzji Prezydenta [...] wprowadzającemu różne zakazy, w tym sprzedaży alkoholu przy jednoczesnym zezwoleniu na sprzedaż alkoholu dla innego podmiotu w tym samym miejscu pasa drogowego, ani też dalej idącego zarzutu, czy gdyby należałoby zastosować art. 38 u.d.p., to czy właściwe byłoby rozstrzygnięcie na podstawie art. 39 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 u.d.p. Opisane zachowanie SKO spowodowało naruszenie art. 138 k.p.a., gdyż organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję po dokonaniu merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji. Ponadto Kolegium naruszyło podnoszone słusznie przez skarżącego art. 6-8 i art. 11 k.p.a. Przepis art. 6 k.p.a. wprowadza zasadę praworządności, tj. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Przepis art. 7 k.p.a. nakazuje organom administracji publicznej stać w toku postępowania na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ (art. 7a § 1 k.p.a.). Ponadto organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.pa.), przy czym bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 2 k.p.a.). Przy tym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy (art. 11 zd. pierwsze k.p.a.), co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Opisane zachowanie SKO, naruszające powyższe reguły procesowe mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Wnioskodawca do odwołania skierowanego do SKO dołączył kopie trzech decyzji – zezwoleń dla najemcy spornego budynku na sprzedaż napojów alkoholowych o różnej zawartości alkoholu na okres od 24 maja 2018 r. do 24 maja 2020 r. (k. -27-29 akt adm.). Kolegium do tego zarzutu się nie odniosło, uznając za wystarczające tłumaczenie, że zakaz sprzedaży alkoholu w pasie drogowym płynie z konsekwentnej polityki zarządcy drogi, mającej na celu ochronę wartości określonych w art. 39 ust. 1 u.d.p. i że w decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego dopuszczalne jest nałożenie dodatkowych warunków. Nie kwestionując tego założenia, SKO powinno było rozważyć, jak nałożony w pkt 5.12.lit.a) decyzji Prezydenta [...] zakaz sprzedaży alkoholu, ma się do wcześniejszego zezwolenia na sprzedaż alkoholu udzielonego najemcy budynku. Prezydent [...] wspominał o niezgodności opisywanej działalności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] część I uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r. Z kolei zezwolenia na sprzedaż alkoholu były wydawane w oparciu o art. 18 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487 z późn. zm.) i uchwał Rady [...] z 2016 r. i 2018 r. ustalających zasady usytuowania i ustalenia liczby punktów sprzedaży alkoholu na terenie [...]. Ponadto w myśl art. 1 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Kolegium nie zajęło stanowiska, czy było prawidłowe w oparciu o różne ustawy, ale i jednocześnie na podstawie uchwał tego samego organu – Rady [...] wydanie przez ten sam organ – Prezydenta [...] zezwoleń dotyczących tego samego budynku i działalności w nim, wzajemnie sprzecznych. Ponadto Kolegium nie rozważyło czy organ I instancji prawidłowo uznał sporny budynek na tymczasowy pawilon handlowy, mimo że powierzchnia tego budynku wynosi 50 m2, czyli przekracza powierzchnię kiosków (powierzchnia użytkowa do 12m2) i małych obiektów handlowych (powierzchnia użytkowa do 30 m2), ustaloną w powoływanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto sam Prezydent [...]y, akceptując opinię Biura Architektury i Planowania Przestrzennego z 14 marca 2018 r., nie zakwestionował jej elementu, że sporny budynek nie jest obiektem tymczasowym (s. 5 decyzji organu I instancji). Powstała więc sprzeczność między osnową decyzji Prezydenta [...] dotyczącą zezwolenia na zajęcie pasa drogowego a jej uzasadnieniem, przytaczającym ww opinię. Kwestię, że budynek nie ma charakteru tymczasowego podnosił skarżący, co było istotne w kontekście zarzutu, że budynek ten został wybudowany, zgodnie z pozwoleniem na budowę, w okresie, gdy działka, na której jest usytuowany, nie była częścią pasa drogowego. Ustalenia w tym zakresie nakładałyby na organ obowiązek rozważenia podstawy załatwienia wniosku skarżącego. Organ nie wyjaśnił opisywanych wątpliwości w decyzji, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a., określający elementy i wymogi uzasadnienia decyzji. Opisane uchybienia postępowania przed organem odwoławczym mogły mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i dlatego na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego nie orzeczono, gdyż skarżący nie zgłosił do zamknięcia rozprawy wniosku o przyznanie należnych kosztów.