VI SA/Wa 1227/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Romanowski po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w [...] na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego postanawia: odrzucić skargę Wnioskiem z dnia [...] lutego 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w J. (dalej też ZUS), powołując się na art. 109 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1398, dalej ustawa o świadczeniach), wystąpił do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ) o ustalenie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego J. B. z tytułu uprawnienia do świadczeń alimentacyjnych na podstawie ugody sądowej lub prawomocnego orzeczenia, w okresie od [...] lipca 2002 r. do [...] lipca 2003 r. Według ZUS, z kontroli konta J. B. wynikało, że został zgłoszony do ubezpieczenia zdrowotnego we wskazanym we wniosku okresie, z kodem [...], zostały sporządzone dokumenty rozliczeniowe ZUS [...] za miesiące od lipca 2002 r. do czerwca 2003 r., natomiast nie został sporządzony dokument rozliczeniowy za lipiec 2003 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, w imieniu którego działa Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z siedzibą w R. (dalej organ), postanowieniem z [...] marca 2021 r. odmówił wszczęcia postępowania o wydanie decyzji w sprawie podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu uprawnienia do świadczeń alimentacyjnych na podstawie ugody sądowej lub prawomocnego orzeczenia sądu J. B. od [...] lipca 2002 r. do [...] lipca 2003 r. Podstawę prawą postanowienia stanowił art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) w zw. z art. 109 ust. 1, 3, 6 ustawy o świadczeniach. W uzasadnieniu postanowienia organ powołał się na art. 109 ust. 1 ustawy o świadczeniach i wskazał, że decyzje o objęciu obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym powinny być wydawane jedynie w sytuacjach wątpliwych, wtedy kiedy decyzja NFZ może rozstrzygnąć istniejące wątpliwości, co do podlegania przez daną osobę obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. W ocenie organu wniosek ZUS o wydanie decyzji w sprawie podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu uprawnienia do świadczeń alimentacyjnych jest nieuzasadniony, gdyż podstawą jego sporządzenia był brak dokumentów rozliczeniowych DRA za miesiąc lipiec 2003 r., ponieważ z wniosku wynika, że ZUS nie dysponuje żadnymi dokumentami w sprawie. Korygowanie dokumentacji zgłoszeniowej, wyrejestrowującej, czy rozliczeniowej na kontach ubezpieczonych i płatników składek nie podpada pod hipotezę powołanego wyżej art. 109 ustawy. Zdaniem organu brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji, której celem jest dokonanie przez ZUS korekty dokumentacji zgłoszeniowej na koncie J. B.. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w J. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia: tj. art. 61a k.p.a. oraz art. 109 ust. 1, 3 i 6 ustawy o świadczeniach i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak legitymacji skargowej podmiotu (ZUS), który zainicjował postępowanie administracyjne, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu, gdyż została wniesiona przez podmiot, który nie posiada w sprawie legitymacji do jej wniesienia. Przesłankę dopuszczalności skargi stanowi legitymacja skargowa podmiotu, który inicjuje postępowanie sądowoadministracyjne. Oczywisty brak tej legitymacji skutkuje odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; dalej p.p.s.a.), jako niedopuszczalnej. Oceniając legitymację skargową uwzględnić należy, iż zgodnie z art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, a także inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Definiując w art. 28 k.p.a. pojęcie strony postępowania administracyjnego ustawodawca wskazał na interes prawny, który rozumiany jest jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu, a działaniem organu. Jak stanowi przepis stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decyduje zatem norma prawna, z której wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Interes prawny musi bowiem wynikać z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu, a więc dotyczyć sfery prawnej tego podmiotu bezpośrednio. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnić natomiast należy interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę postępowania i prowadzi do stwierdzenia braku legitymacji w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w J. na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania o wydanie decyzji w sprawie podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu uprawnienia do świadczeń alimentacyjnych na podstawie ugody sądowej lub prawomocnego orzeczenia sądu J. B. od [...] lipca 2002 r. do[...] lipca 2003 r. W ocenie Sądu Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) nie posiada interesu prawnego w rozstrzygnięciu merytorycznym sprawy, co stanowi o braku legitymacji do wniesienia skargi do Sądu. Zgodnie z art. 109 ustawy o świadczeniach: 1. Prezes Funduszu rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. Do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. 2.Do spraw, o których mowa w ust. 1, nie należą sprawy z zakresu wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne należące do właściwości organów ubezpieczeń społecznych. 3.Wniosek o rozpatrzenie sprawy, o której mowa w ust. 1, zgłasza ubezpieczony, a w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym wniosek może zgłosić w szczególności Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego lub członek rodziny ubezpieczonego, także w zakresie dotyczącym objęcia ubezpieczeniem w okresie poprzedzającym złożenie wniosku. 3a.W przypadku gdy wnioskodawcą jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych albo Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, do wniosku, o którym mowa w ust. 3, wnioskodawca dołącza kopie posiadanych dokumentów i informacje uzasadniające treść żądania. 4.Prezes Funduszu rozpatruje sprawy, o których mowa w ust. 1, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia ich wniesienia, wydając decyzję. Uzasadnienie decyzji sporządza się z urzędu. 5.Decyzja Prezesa Funduszu wydawana w sprawach, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna i przysługuje od niej skarga do sądu administracyjnego. 6.W sprawach, o których mowa w ust. 1, w zakresie nieregulowanym niniejszą ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Dokonując analizy cytowanych wyżej przepisów podzielić należy pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym, że mają one charakter wyłącznie kompetencyjny, a ZUS składając wniosek o rozpatrzenie indywidualnej sprawy w zakresie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego nie działa jako nosiciel własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., lecz jako podmiot władzy publicznej wykonujący ustawowo przyznane mu kompetencje. Tym samym działa w granicach własnych przyznanych mu ustawowo kompetencji - nie zaś w granicach własnego interesu prawnego organu. Samo złożenie wniosku przez ZUS, w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego konkretnej osoby fizycznej, nie generuje jego własnego interesu prawnego, a w konsekwencji nie sprawia, że staje się stroną prowadzonego w tym przedmiocie postępowania administracyjnego (por. wyroki WSA w Warszawie z 15 grudnia 2011 r. VI SA/Wa 1524/11 i z 27 kwietnia 2015 r. VI SA/Wa 2973/14 oraz wyrok NSA z 9 sierpnia 2017 r. II GSK 3264/15, postanowienie NSA z 20 września 2019 r. II GSK 762/19). Pojęcie "interes prawny" użyte w art. 50 § 1 p.p.s.a. obejmuje swoim zakresem pojęcie interesu prawnego z art. 28 k.p.a. Przyjąć zatem należy, że przysługiwanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym determinuje przymiot strony tego podmiotu w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 16 lutego 2016 r. I OPS 2/15). Brak po stronie ZUS przymiotu strony postępowania administracyjnego skutkuje brakiem legitymacji do wniesienia skargi do sądu; brak interesu prawnego ZUS w postępowaniu inicjowanym na podstawie art. 109 ustawy o świadczeniach, powoduje brak legitymacji do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej w tym przedmiocie. Istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego jest, w świetle art. 50 § 1 p.p.s.a., niezbędnym warunkiem dopuszczalności skargi. Żaden przepis ustawy, ani inny przepis prawa materialnego nie przyznaje natomiast ZUS prawa do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie. Skutkiem tego strona skarżąca nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 50 p.p.s.a. Wprawdzie - jak zasadnie zauważa organ w odpowiedzi na skargę - ww. postanowienie z [...] marca 2021 r. zostało skierowane również do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w J. jednak – z uwagi na ww. status tego podmiotu nie jako do strony ale do podmiotu będącego wnioskodawcą w sprawie legitymującym się wyłącznie interesem faktycznym a nie prawnym. Brak legitymacji skargowej podmiotu (ZUS), który zainicjował przed organem postępowanie administracyjne skutkuje odrzuceniem skargi. Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł o jej odrzuceniu.