VI SA/Wa 1228/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Katarzyna Grzelak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2007 r., 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. S.A. z siedzibą w P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 8 sierpnia 2007 r. A. SA z siedzibą w P. - zwana dalej skarżącą, wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. O. w rejonie stacji benzynowej [..] w celu umieszczenia dwóch słupów reklamowych o łącznej powierzchni ekspozycji reklamowej 6,48 m2 na okres od 1 października 2006 r. do 30 września 2007 r. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 8 grudnia 2006 r. organ poinformował skarżącą, iż w najbliższym terminie zostanie wydana decyzja odmowna zajęcia ww. terenu oraz, że złożenie przedmiotowego wniosku nie upoważnia strony do umieszczania nośnika reklamowego, natomiast jego funkcjonowanie pomimo braku rozstrzygnięć rodzi ryzyko wnioskodawcy związane z nałożeniem kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W ww. piśmie organ poinformował skarżącą o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie oraz o możliwości wypowiedzenia się w tym zakresie. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta W. przez Dyrektora ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich odmówiono skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego we wnioskowanym miejscu i na cel we wniosku określonym. W uzasadnieniu decyzji organ, powołując się na statystyki policji zaznaczył, iż w W. wzrosła liczna wypadków drogowych i tak w 2005 r. zaistniało 1670 wypadków drogowych, w których zginęło 127 osób, a 2062 osoby zostały ranne. Ponadto, jak ustalił przyjęty przez Radę Ministrów - Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkostwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Organ stwierdził, iż stosownie do art. 77 Kpa. w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony, na który składają się: ـ wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.) opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju W.; ـ opinia w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. opracowanej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; ـ szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączonego do wniosku strony; ـ projekt słupa reklamowego z wymiarami załączony do wniosku skarżącej; ـ charakterystyka reklamy oraz jej powierzchnia zawarte w złożonym wniosku. W oparciu o zgromadzony materiał organ ustalił stan faktyczny, będący podstawą rozstrzygnięcia, z którego wynikało, iż statystyki wypadków drogowych na ulicach W. wskazują, iż pomiędzy rokiem 2004 a rokiem 2005 nastąpił wzrost liczby wypadków o 8,8 %. W ocenie organu szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach drogowym, bowiem powodują dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Powołując się na opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ podkreślił, iż badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi oraz proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Powołując się na orzeczenie NSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2002 r. sygn. akt OSK 1026/04 organ stwierdził, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Podkreślono, iż w uzasadnieniu przywołanego wyroku sąd zaznaczył, że zarządy dróg publicznych odpowiedzialne są za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie. Reasumując organ zważył, iż dokonane w sprawie ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazują, iż wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami, natomiast pas drogowy ul. O., którego dotyczy wniosek pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego, dlatego też w ocenie organu kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. Organ zaznaczył, iż reklama, której wniosek dotyczy, usytuowana jest w miejscu, gdzie natężenie ruchu w porannym szczycie wynosi 3292 pojazdów na godzinę. Organ dodał ponadto, iż lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony określony w art. 39 ust 3 ustawy o drogach publicznych – dalej u.d.p. (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 2086 ze zm.) i w związku z tym odmówił wydania stosownego zezwolenia. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W treści odwołania podniósł, zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 39 ust. 3 u.d.p. – przez niewłaściwą interpretację i zastosowanie, 2. art. 6 Kpa. poprzez wydanie decyzji pomimo wygaśnięcia mandatu Prezydenta W. 3. art. 10 k.p.a. w związku z niezawiadomieniem strony o zebraniu całości materiału dowodowego w sprawie i tym samym pozbawieniem jej możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym jak i wypowiedzeniem się w tym zakresie przed wydaniem, 4. art. 7, 77 i 81 k.p.a. poprzez zebranie i uwzględnienie tylko dowodów niekorzystnych dla strony z pominięciem innych dowodów, poprzez uwzględnienie jako dowodu opinii L. K., co do której skarżąca nie mogła wypowiedzieć się przed wydaniem decyzji, 5. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 39 ust. 3 u.d.p. skarżąca podniosła, iż organ winien był rozważyć, czy rzeczywiście posadowienie dwóch słupów reklamowych w pasie drogowym ul. O. ma istotny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Dopiero ustalenie tego rodzaju wpływu oznacza, że organ I instancji może odmówić zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Mimo, że decyzja organu ma charakter uznaniowy, nie oznacza to, że organ ma całkowitą swobodę w decydowaniu co do tego, czy w danej sytuacji zachodzi "uzasadniony przypadek", o którym mowa w ustawie, czy też nie. Organ powinien wskazać konkretne powody odmowy zezwolenia, nie zaś posiłkować się ogólnymi stwierdzeniami jak np. "możliwość fiksacji" czyli chwilowego zatrzymania wzroku na obiekcie i odwrócenie uwagi kierowców od tego, co dzieje się na drodze. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] działając na podstawie art. 127 § 2 Kpa. i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ, przytaczając treść w art. 39 ust. 1, stwierdzi iż przepis ten wyraża generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.p.). Organ wskazał również na art. 39 ust. 3 ww. ustawy, który stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego w ocenie organu wynika, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu W dalszej części uzasadnienia, odpierając zarzut naruszenia art. 10 kpa, organ podniósł, iż w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 8 grudnia 2006 r. informujące o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w terminie 7 dni od daty jego otrzymania. Odnosząc się do zarzutu wygaśnięcia mandatu Prezydenta W. i wydania decyzji bez umocowania prawnego, SKO powołało się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. K 8/07 z dnia 13 marca 2007 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podtrzymując w pełni twierdzenia zaprezentowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji a dotyczące kwestii błędnego zastosowania przepisu art. 39 ust. 1udp. oraz naruszenia przez organ przepisów postępowania w tym art. 7, 77, 81 i 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania, nie zaś pod względem słuszności. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać że zaskarżona decyzja narusza w istotny sposób prawo procesowe, a zatem skarga podlega uwzględnieniu. Przedmiotem rozpatrzenia jest decyzja SKO w W. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. odmawiającą na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Podstawowym mankamentem tak decyzji zaskarżonej, jak też decyzji utrzymanej nią w mocy jest, poza wiedzą co do wnioskowanego miejsca posadowienia reklamy, całkowity brak ustalenia stanu faktycznego w danej sprawie. Organ administracji publicznej, rozstrzygając w trybie uznania administracyjnego wniosek strony, winien stosownie do dyspozycji art. 7, art. 77 § 1 Kpa. dokładnie wyjaśnić stan faktyczny, a w tym celu wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że nie wystarczy stwierdzić jakie dowody zostały zebrane w sprawie, ale należy jeszcze, po opisaniu jakiej okoliczności służyć ma dany dowód, każdemu z nich nadać określony walor dowodowy jako istotnego lub nie mającego znaczenia dla przyjętego rozstrzygnięcia. W sytuacji rozstrzygania na zasadzie uznania administracyjnego, organ administracji publicznej musi mieć na uwadze, że zebrane dowody muszą potwierdzać przyjęte przez niego rozwiązanie, w którym daje się pierwszeństwo jednemu z przeciwstawionych sobie interesów – interesu strony i interesu społecznego. W rozpatrywanej sprawie organ odmówił skarżącej prawa do zajęcia pasa drogowego pod reklamę, dając takim rozstrzygnięciem wyraz dbałości o bezpieczeństwo ruchu drogowego. Jednak uczynił to z naruszeniem zasad prawidłowego prowadzenia postępowania i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przecież należy zauważyć, że powołane w uzasadnieniu decyzji I instancji dokumenty stanowią wyłącznie informację dla zarządcy drogi dotyczącą natężenia ruchu kołowego na ulicach W. w godzinach szczytu, ruchu dobowego na drogach układu podstawowego w W. wreszcie dostarczają informacji o możliwych zagrożeniach dla kierujących wynikających z umieszczenia reklam. Dokumenty te, poza raportem IV – wyniki badań ruchu dla ulicy O. (k. 6/3 akt adm.) nieaktualnym dla decyzji wydawanej na rok 2006/2007, trudno więc określić jako dowody w konkretnej indywidualnej sprawie. Inne przywołane na wstępie decyzji przez organ dowody – projekt słupa reklamowego, charakterystyka reklamy oraz jej powierzchnia również nieprzywołany podkład geodezyjny z zaznaczoną lokalizacją reklamy nie doczekały się w ogóle oceny. Zabrakło także niezbędnego, w ocenie Sądu, dowodu w postaci wizji lokalnej, która mogłaby potwierdzić lub zaprzeczyć, że wnioskowana reklama takiej wysokości, jaka wynika z załączonego do wniosku rysunku o wymiarach ekspozera reklamowego 1,20m x 1,80m, jest adresowana przede wszystkim do kierowców, nie zaś do pieszych i będzie powodowała u kierowców ryzyko dekoncentracji. Udowodnienie tej okoliczności jest decydujące dla wyniku sprawy, a powołanie jako podstawy odmowy statystyk wypadków drogowych na ulicach W., nie popartego fachową ekspertyzą argumentu dekoncentracji kierowców wskutek znajdujących się w pasie drogowym reklam, a wreszcie wyników natężenia ruchu we wnioskowanym miejscu nie jest wystarczające. Organ kierując się za "opinią" sygnowaną przez Instytut Dróg i Mostów – Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, stwierdził, iż szczególnym zagrożeniem dla bezpieczeństwa ruchu drogowego jest nagromadzenie reklam w pasach dróg skutkujące osłabieniem koncentracji kierowcy. W rozpatrywanej sprawie organ nie ustalił, czy we wnioskowanym miejscu znajdują się jakieś reklamy i czy reklama w takiej formie jak przedstawiona we wniosku może rzeczywiście stanowić zagrożenie dla ruchu drogowego. Organ II instancji nie naprawił błędów popełnionych w postępowaniu pierwotnym, a utrzymując decyzję w mocy, ograniczył się w istotnej części, do przywołania przepisu art. 39 ust. 1 u.d.p. i uzasadnienia rozstrzygnięcia zaskarżonego w oparciu o art. 39 ust. 3 u.d.p. Stwierdzając, iż organ może wydać zezwolenie w sytuacjach wyjątkowych oraz że organ nie może ograniczać prawa do zajęcia pasa drogowego, jeżeli decyzja nie będzie naruszać prawa, SKO nie zauważyło, że postępowanie dowodowe jakie przeprowadził organ I instancji nie odnosiło się do konkretnego, indywidualnego przypadku, a zatem nie mogło wykazać, czy zajęcie jest dopuszczalne czy nie. Organ rozpoznając sprawę ponownie, przeprowadzi postępowanie dowodowe w indywidualnej sprawie, a więc uwzględniając specyfikę wnioskowanej reklamy jako reklamy małogabarytowej i konkretne miejsce jej proponowanego posadowienia, a wreszcie możliwość dekoncentracji kierowców taką właśnie reklamą. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O niewykonalności decyzji orzeczono na zasadzie art. 152 p.p.s.a. zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.