VI SA/Wa 1229/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2010 r., 2. stwierdza nieważność postanowienia z dnia [...] listopada 2008 r. Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...]; 3. stwierdza, że opisane w pkt 1 i 2 akty nie podlegają wykonaniu; 4. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 4067 (cztery tysiące sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] marca 2011 r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 8 ust. 3 pkt 8, art. 11 ust. 3, art. 14 ust. 1, art. 18 ust. 5 lit. a i c, art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz lp. 1.2. i lp. 2.9 pkt 1 i 3 załącznika do ww. ustawy, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] o nałożeniu na A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kary pieniężnej w kwocie 15 000 złotych. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] grudnia 2007 r. około godziny 1200 w W. przy ul. E. kontroli drogowej poddano pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Kierująca pojazdem – E. J., na żądanie funkcjonariuszy okazała do kontroli m. in. wypis nr 00050 z licencji nr [...], ważnej do dnia 11 grudnia 2054 r. na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób udzielonej na rzecz A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. W toku prowadzonych czynności stwierdzono: wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. Powyższe potwierdza sporządzona w trakcie kontroli dokumentacja fotograficzna, protokół kontroli nr [...] oraz protokół przesłuchania w charakterze świadka kierującej pojazdem. Pismem z dnia 5 grudnia 2007 r. organ zawiadomił spółkę o wszczęciu wobec niej, z urzędu, postępowania w sprawie naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. W treści pisma strona poinformowana została o wynikającej z art. 10 § 1 kpa możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz prawie zgłoszenia żądań. Jednocześnie wezwano spółkę do zajęcia stanowiska, co do przeprowadzonych dowodów. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 19 grudnia 2007 r., reprezentujący skarżącą pełnomocnik – r. pr. A. P. (pełnomocnictwo ogólne z dnia 29 grudnia 2006 r. k. 203 akt administracyjnych) przedstawił obszerne stanowisko w sprawie. Po analizie wszystkich zebranych dokumentów w sprawie, pismem z dnia 21 marca 2008 r. organ, kierując pismo do r. pr. A. P., ponownie zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 8 marca 2008 r. ww. pełnomocnik wniósł o zawieszenie postępowania z uwagi na skierowane do Trybunału Konstytucyjnego zapytanie o zgodność przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym z ustawą zasadniczą. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie protokołu kontroli nr [...]. Postanowienie zostało doręczone w dniu 28 kwietnia 2008 r. pełnomocnikowi strony - r. pr. A. P. (odbiór kwitowała p. E. K. – pracownik kancelarii k. 135 akt administracyjnych). Jednocześnie pismem z dnia 22 kwietnia 2008 r. adresowanym do ww. pełnomocnika organ, ponownie poinformował stronę o treści art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 5 maja 2008 r. r. pr. A. P. przedstawił swoje stanowisko w sprawie podtrzymując zarazem wniosek o zawieszenie postępowania. Pismem z dnia 5 maja 2008 r. reprezentujący stronę pełnomocnik - r. pr. J. C. (pełnomocnictwo ogólne z dnia 1 października 2005 r. k. 107 akt administracyjnych) wniósł zażalenie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie doręczono r. pr. J. C., pełnomocnikowi strony (zwrotne potwierdzenie odbioru k. 105 akt administracyjnych). Po uprawomocnieniu się ww. postanowienia, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na spółkę karę pieniężną w kwocie 15 000 złotych. Decyzja doręczona została w dniu 20 czerwca 2008 r. pełnomocnikowi strony – r. pr. J. C. (odbiór kwitowała p. E. K. – pracownik kancelarii k. 117 akt administracyjnych). Od powyższej decyzji spółka reprezentowana przez r. pr. A. P. wniosła odwołanie, domagając się stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wobec faktu niedoręczenia decyzji prawidłowo umocowanemu pełnomocnikowi. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził niedopuszczalność odwołania z dnia [...] lipca 2008 r. wskazując na uchybienia w sposobie doręczenia decyzji organu I instancji. Postanowienie z dnia [...] listopada 2008 r. doręczono pełnomocnikowi strony r. pr. A. P. w dniu 1 grudnia 2008 r. (odbiór kwitowała p. E. K. – pracownik kancelarii k. 59 akt administracyjnych). Jak wynika z załączonej do akt sprawy notatki służbowej Inspektora Inspekcji Transportu Drogowego [...], po doręczeniu organowi I instancji postanowienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2008 r. sprawa została przekazana do egzekucji. W momencie archiwizacji spraw z roku 2008 ustalono, iż kara pieniężna nałożona na spółkę decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] do dnia 21 grudnia 2010 r. nie została uiszczona. Po konsultacji z naczelnikiem Wydziału Prawnego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego podjęto decyzję o konieczności ponownego doręczenia decyzji na adres spółki oraz pełnomocnika r. pr. A. P. Jak wynika z akt sprawy w dniu [...] grudnia 2010 r. sporządzono decyzję o treści oraz numerze ([...]) tożsamym z treścią oraz numerem decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. Różnica dotyczyła jedynie daty wydania decyzji – [...] grudnia 2010 r. Decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r. doręczona została spółce w dniu 5 stycznia 2011 r. oraz jej pełnomocnikowi – r. pr. A. P. w dniu 10 stycznia 2011 r. (zwrotne potwierdzenia odbioru odpowiednio k. 54 i verte k. 53 akt administracyjnych). Pismem z dnia 19 stycznia 2011 r. reprezentujący spółkę pełnomocnik – r. pr. B. S. (pełnomocnictwo ogólne z dnia 26 sierpnia 2008 r. k. 41 akt administracyjnych) wniósł odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. domagając się uchylenia decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]. Decyzja doręczona została pełnomocnikowi spółki - r. pr. B. S. w dniu 5 kwietnia 2011 r. (k. 14 akt administracyjnych). W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik skarżącej spółki wnosił o jej uchylenie z uwagi na naruszenie prawa materialnego, w tym: art. 4 ust. 11, art. 5 ust. 1, art. 92, art. 18 ust. 5 lit. a, art. 18 ust. 5 lit. c oraz przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności. Ponadto, w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych, aniżeli wskazanych w skardze powodów. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2010 r. rażąco naruszają prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności. Rażąco prawo narusza także Postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2008 r. podjęte w niniejszej sprawie. Dla końcowego załatwienia sprawy niezbędnym było także stwierdzenie jego nieważności. Przypomnieć trzeba, że decyzja niewątpliwie wywołuje skutki prawne dopiero z chwilą wprowadzenia jej do obrotu prawnego w drodze doręczenia lub jej ogłoszenia (art. 110 k.p.a.). Dopiero prawidłowe doręczenie (lub ogłoszenie) decyzji przynajmniej jednej ze stron postępowania i umożliwienie w ten sposób adresatowi zapoznanie się z jej treścią kończy proces decyzyjny oraz załatwia sprawę w rozumieniu art. 104 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że w pojęciu "wydanie decyzji" mieści się również doręczenie tego aktu. Wynika to między innymi z unormowania zawartego w art. 107 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem do konstytutywnych elementów omawianej formy działania organu administracji publicznej zalicza się bowiem: oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie, podpis piastuna funkcji organu administracji publicznej lub osoby działającej w imieniu organu, a także datę wydania decyzji. Chwilą wydania decyzji jest wobec tego nie data doręczenia stronie lecz data jej sporządzenia, czyli w przypadku decyzji pisemnej dzień podpisania decyzji zawierającej prawem wymagane składniki. Wydanie, ogłoszenie i doręczenie aktu to trzy odrębne czynności podejmowane w toku postępowania, które ustawodawca wyraźnie rozróżnia i z którymi łączy różne skutki tak procesowe jak i materialne (por. E. Frankiewicz "Wydanie a doręczenie decyzji administracyjnej" PiP 2002/2/70, wyrok NSA z 16 lipca 2010 r. I OSK 216/10 LEX nr 672894). Data wydania decyzji we wskazanym znaczeniu ma istotne znaczenie dla oceny jej zgodności z prawem. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że badania legalności decyzji (poza decyzjami deklaratoryjnymi, z którymi w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia) dokonuje się bowiem według stanu obowiązującego w dacie podejmowania kontrolowanego aktu a nie w dacie doręczenia takiego aktu. Zawsze jest to data, którą opatrzono dany akt, a oznaczająca dzień jego wydania. Oznacza to, że w postępowaniu administracyjnym niekwestionowaną regułą jest, że podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowi stan prawny i faktyczny obowiązujący na dzień orzekania przez organ administracji. W niniejszej sprawie, co wynika z analizy akt administracyjnych, będących podstawą ustaleń Sądu, w tożsamym stanie faktycznym [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał dwie decyzje: pierwszą w dniu [..] czerwca 2008 r. i drugą w dniu [...] grudnia 2010 r. Obie zostały wydane pod tym samym numerem. Tym samym doszło do wydania dwóch decyzji w tej samej sprawie, co, mając na uwadze powyższe rozważania dotyczące wydania decyzji, zdaniem Sądu, stanowi rażące naruszenie prawa. Decyzja organu administracyjnego rozstrzygająca ponownie sprawę inną decyzją tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Nie stanowi powagi rzeczy osądzonej, albowiem pierwsza z decyzji nie stała się ostateczną. Od decyzji pierwotnej wpłynęło odwołanie. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. z powodu jej niedoręczenia pełnomocnikowi strony. Wbrew twierdzeniom organu, zawartym w postanowieniu z dnia [...] listopada 2008 r., decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego została doręczona prawidłowo umocowanemu pełnomocnikowi strony r. pr. J. C. (k-117 akt administracyjnych). Tym samym także i postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2008 r. rażąco narusza prawo. Odwołanie strony – A. Sp. z o.o. zostało wniesione przez prawidłowo ustanowionego pełnomocnika, po prawidłowym doręczeniu decyzji. Główny Inspektor Transportu Drogowego winien więc rozpoznać odwołanie. Tymczasem wbrew regulacji prawnej przewidzianej art. 127 w związku z art. 138 kpa organ stwierdza niedopuszczalność odwołania. Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku. O wykonalności decyzji, co których Sąd stwierdził ich nieważność, Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.