VI SA/Wa 123/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2016 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w E. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r.; 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz skarżącej S. Sp. z o.o. z siedzibą w E. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Gospodarki – obecnie Minister Rozwoju (dalej: "Minister") decyzją z [...] listopada 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku S. sp. z o.o. z siedzibą w E. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] sierpnia 2015 r., nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie zmiany zezwolenia nr [...] z [...] lutego 2011 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Do wydania powyższej decyzji doszło na podstawie następujących ustaleń: M. sp. z o.o. z siedzibą w E. – obecnie S. sp. z o.o. z siedzibą w E. (dalej: "Spółka" lub "skarżąca") decyzją nr [...] z [...] lutego 2011 r. uzyskała zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej (dalej: "Zezwolenie"). Zgodnie z zezwoleniem Spółka powinna była w terminie do [...] grudnia 2014 r. ponieść na terenie strefy wydatki inwestycyjne w wysokości co najmniej 32 mln zł i zakończyć inwestycję. Pismem z [...] lutego 2015 r. uzupełnionym pismami z [...] marca i [...] kwietnia 2015 r. Spółka zwróciła się do Ministra z wnioskiem o zmianę Zezwolenia przez wydłużenie o 12 miesięcy terminu poniesienia wydatków inwestycyjnych oraz zakończenia inwestycji. Po rozpatrzeniu sprawy Minister decyzją z [...] sierpnia 2015 r. umorzył przedmiotowe postępowanie, uznając, że z informacji przekazanych we wniosku oraz protokołu kontroli przeprowadzonej przez Zarządzającego Strefą wynika, że Spółka zrealizowała warunki określone Zezwoleniu. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Spółka pismem z [...] września 2015 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po ponownym przeanalizowaniu Minister decyzją z [...] listopada 2015 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że wcześniejsze rozstrzygnięcie, jest prawidłowe zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i pod względem celowości. Minister podkreślił, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to m.in. brak przedmiotu postępowania powodujący, iż na podstawie przepisów prawa materialnego nie można wydać decyzji rozstrzygającej o prawach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Zdaniem organu przedmiotem postępowania w rozpatrywanej sprawie był warunek (obowiązek) zakończenia inwestycji realizowanej w ramach zezwolenia, a nie zezwolenie. Minister podkreślił, że Spółka zrealizowała warunki określone w Zezwoleniu, w związku z czym nie było podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie zmiany zezwolenia, gdyż od dnia realizacji obowiązków wymienionych w Zezwoleniu Spółka nie jest nimi już związana. Minister nie zgodził się ze stanowiskiem Spółki, zgodnie z którym organ uchybił art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 3 oraz 107 § 3 k.p.a. Minister odnotował, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy, a ustalenia wskazujące motywy wydania decyzji, w tym także fakty i dowody, na których podstawie wydał rozstrzygnięcie, oraz podstawa prawna, wskazane zostały w uzasadnieniu decyzji. Minister zaznaczył, że zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów organ prowadzący postępowanie w I instancji według swojej wiedzy i doświadczenia ocenił wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, a następnie uznał, że dowody zgromadzone w sprawie jednoznacznie wskazują, że wszczęte postępowanie jest bezprzedmiotowe, ponieważ przedmiot postępowania faktycznie nie istnieje. Odpierając zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 i 2 i art. 19 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 282), dalej: "s.s.e.", Minister wywiódł, że Spółka błędnie przyjęła, iż data [...] grudnia 2014 r. jest datą ważności Zezwolenia, gdyż jest ono ważne do końca funkcjonowania [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej, czyli do [...] grudnia 2026 r. Organ odnotował, że zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej w strefie uprawnia przedsiębiorcę, który zrealizuje na jej terenie inwestycję, do skorzystania z pomocy publicznej w formie zwolnienia z podatku dochodowego. Jest ono swego rodzaju umową między organem i przedsiębiorcą określającą warunki, jakie musi on spełnić, aby móc korzystać z pomocy publicznej. Organ wyjaśnił, że w związku ze zrealizowaniem wszystkich warunków zezwolenia dotyczących poniesienia nakładów inwestycyjnych, zatrudnienia oraz zakończenia inwestycji, Spółka będzie mogła korzystać z pomocy publicznej do [...] grudnia 2026 r. Minister nie zgodził się także z zarzutami Spółki, że decyzja wydana w I instancji narusza sformułowaną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78,poz. 483, z późn. zm.), dalej: "Konstytucja RP", zasadę demokratycznego państwa prawnego, zgodnie z którą w demokratycznym państwie prawnym pozostawienie rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu administracji publicznej oznacza domniemanie decyzji pozytywnej dla strony, a odmowa uwzględnienia wniosku strony może nastąpić jedynie, jeżeli wykracza to poza faktyczne możliwości organu albo pozostaje w sprzeczności z innym prawnie chronionym interesem, który na gruncie danej sprawy bardziej zasługuje na ochronę. Organ wyjaśnił, że ze względu na brak przedmiotu postępowania rozstrzygnięcie nie zapadło na podstawie przepisów prawa materialnego, lecz na podstawie przepisów prawa procesowego. W ocenie Ministra oznacza to, że decyzja wydana w I instancji nie ma charakteru uznaniowego. Jednocześnie organ uznał zarzut naruszenia zasady praworządności ujętej w art. 7 Konstytucji RP za sformułowany w sposób uniemożliwiający właściwą jego ocenę. Na wskazaną wyżej decyzję Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez brak dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy pozwalającego na prawidłowe, zgodne z prawem rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie złożonego wniosku, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, polegającego m.in. na braku merytorycznego odniesienia się do: a) treści pierwotnego wniosku o zmianę zezwolenia oraz argumentacji strony w nim zawartej, w kontekście wykazania konieczności, w tym zasadności poniesienia dalszych nakładów pozostających w nierozerwalnym związku z inwestycją poczynioną w ramach Zezwolenia, których nie dało się przewidzieć uprzednio; b) wyników z protokołu kontroli wskazujących na definitywną konieczność dokonania dalszych, konkretnych nakładów w ramach poczynionej inwestycji, a pozostających w bezpośrednim związku z zakresem Zezwolenia; c) kwestii pozytywnej opinii Zarządcy Strefy potwierdzającej zasadność i konieczność poniesienia dalszych nakładów nierozerwalnie powiązanych z pierwotną inwestycją objętą Zezwoleniem i stanowiących logiczną całość inwestycji wskazujących jednoznacznie na niezakończenie inwestycji w pełni w terminie realizacji zakreślonym w Zezwoleniu przez Zarządcę Strefy; 2) art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób, który nie pogłębia zaufania obywateli do organów, tj. rozstrzygnięcie wszelkich wątpliwości na niekorzyść skarżącej bez dostatecznego ich wyjaśnienia w odniesieniu do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; 3) art. 80 k.p.a. przez naruszenie zasady swobodnej oceny materiału dowodowego i zastosowanie w jej miejsce dowolnej oceny zebranego materiału, a polegającej m.in. na: a) jednotorowym przyjęciu, że inwestycja została w pełni zakończona w dacie zakreślonej na dokonanie inwestycji w zezwoleniu, w sytuacji, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż w konkluzji pierwotnych zamierzeń następnie okazało się, że konieczne jest poniesienie dodatkowych nakładów na polepszenie infrastruktury, których nie dało się przewidzieć na etapie planistycznym przed złożeniem wniosku; b) zbagatelizowaniu okoliczności, które wypływają z należytej i wnikliwej lektury zgromadzonych w sprawie dokumentów w zakresie faktycznego nieukończenia inwestycji w pełni, przy spełnieniu minimum założeń niezbędnych, a koniecznych jedynie do rozliczenia projektu zgodnie z ustaleniami koncepcji inwestycji poczynionymi z Zarządzającym Strefą w ramach uprzednich negocjacji, w zakreślonym przez zarządcę terminie; 4) art. 16 ust. 1 i 2 i art. 19 ust. 1 s.s.e. w zw. z art. 107 § 1 i 2 k.p.a. polegające na przyjęciu, że za termin końcowy obowiązywania Zezwolenia należy uznać 31 grudnia 2014 r., w sytuacji, gdy ustawa w istocie nie przewiduje wydania zezwolenia na czas oznaczony; 5) art. 19 ust. 4 s.s.e. polegające na nieuprawnionym pozbawieniu strony prawa do domagania się zmiany zezwolenia wobec braku zaistnienia negatywnych przesłanek, jak również w kontekście pozytywnej opinii Zarządzającego Strefą w sytuacji, gdy skarżąca prawidłowo uzasadniła konieczność zmiany zezwolenia; 6) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 4 u.s.s.e. przez uznanie, że wniosek strony o zmianę zezwolenia jest bezprzedmiotowy, w sytuacji, gdy wykazano, iż inwestycja nie została w pełni zakończona, a strona bezsprzecznie ma pełen interes prawny w dążeniu do zmiany zezwolenia, wobec jasno skonkretyzowanej potrzeby poczynienia dalszych nakładów, uprzednio jedynie zarysowanych w ramach przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, jak również braku ograniczenia przez obowiązujące przepisy możliwości wystąpienia z wnioskiem o zmianę zezwolenia po upływie terminu zakreślonego na zakończenie inwestycji, lecz przed wygaśnięciem zezwolenia; 7) art. 107 § 3 k.p.a. wobec braku dokonania dokładnej analizy faktów i braku wyjaśnienia stronie w sposób jasny i zrozumiały zasadności przesłanek, jakimi organ kierował się, wydając decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie w trybie art. 105 § 1 k.p.a.; 8) art. 2 Konstytucji RP; 9) art. 7 Konstytucji RP wobec braku regulacji wskazującej na termin prekluzyjny do złożenia wniosku o zmianę Zezwolenia, a w konsekwencji braku bezprzedmiotowości postępowania o zmianę Zezwolenia. Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżąca podniosła, że organ nie rozważył całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego oraz nie ustosunkował się do opinii Zarządzającego Strefą, który zaopiniował pozytywnie wniosek w sprawie zmiany zezwolenia. W ocenie Spółki umorzenie postępowania jest uchylaniem się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Skarżąca zauważyła, że możliwość złożenia wniosku o zmianę zezwolenia nie jest uwarunkowana zachowaniem jakiegokolwiek terminu, którego przekroczenie powodowałoby z mocy prawa wygaśnięcie uprawnienia do domagania się zmiany zezwolenia w powołanym trybie, i wymagane jest jedynie, aby decyzja była ostateczna, pozostawała w mocy i stanowiła o prawach i obowiązkach zainteresowanego. Spółka podkreśliła, że zmianie może ulec jedynie zezwolenie, które nie zostało cofnięte, nie wygasło, bądź nie stwierdzono jego wygaśnięcia. W ocenie skarżącej w rozpatrywanej sprawie nie zaszły przesłanki cofnięcia zezwolenia uregulowane w art. 19 ust. 3 u.s.s.e. Spółka podkreśliła także, że Zezwolenie pozostaje w obrocie do czasu zakończenia bytu [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej tj. do [...] grudnia 2026 r. W ocenie skarżącej oznacza to, że utożsamienie upływu terminów objętych zezwoleniem, w tym terminu na dokonanie wydatków inwestycyjnych oraz zakończenia inwestycji, z kwestią wygaśnięcia zezwolenia jest nieprawidłowe i niezgodne z przepisami. W konsekwencji zdaniem Spółki możliwa jest zmiana Zezwolenia. W złożonej skardze Spółka zaznaczyła, że pomimo iż termin zakończenia inwestycji upłynął i udało się spełnić główne, minimalne założenia, to na przestrzeni czasu okazało się, że niezbędnym jest poniesienie dodatkowych wydatków inwestycyjnych stanowiących uzupełnienie słabych punktów inwestycji głównej. Kwestie te pojawiły się dopiero po uruchomieniu pełnego ciągu technologicznego oraz obserwacji funkcjonowania nowo zainstalowanej technologii, czego nie można było wcześniej przewidzieć. W ocenie Spółki przedmiotowe wydatki inwestycyjne nie mogą być uznane za nową inwestycję, w ramach której możliwe byłoby uzyskanie kolejnego zezwolenia. Skarżąca stwierdziła, że zmiana zezwolenia nie pociągnie za sobą negatywnych przesłanek, których zaistnienie wykluczałoby uwzględnienie wniosku strony w proponowanym zakresie, jako niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 21 lipca 2016 r. pełnomocnik Ministra wskazał, że zmiana Zezwolenia w żądanym zakresie doprowadziłaby do zmiany zarządzenia w zakresie pomocy publicznej. Dodatkowe inwestycje nie zostały uwzględnione w pierwotnym biznesplanie, co nie oznacza, że skarżąca nie może ich dokonywać, ale nie może to prowadzić do zwiększenia pomocy publicznej, zwłaszcza po zakończeniu inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Analiza zarzutów sformułowanych w złożonej skardze wskazuje, że przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena zasadności umorzenia postępowania i tym samym pozostawienie wniosku Spółki o zmianę Zezwolenia bez merytorycznego rozpatrzenia. Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. zachodzi, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 tej ustawy, i organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 105 k.p.a., LEX 2016, teza 4). Zgodnie z brzmieniem art. 1 pkt 1 k.p.a. kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych; W niniejszej sprawie przedmiotem sprawy administracyjnej był wniosek Spółki o zmianę Zezwolenia przez wydłużenie terminu na realizację warunków określonych w tej decyzji złożony po ich zrealizowaniu przez skarżącą. Jak wynika z art. 16 s.s.e. udzielenie, cofnięcie lub zmiana zezwolenia następuje w drodze wydania przez ministra właściwego do spraw gospodarki stosownej decyzji poprzedzonej zasięgnięciem opinii zarządzającego strefą (ust. 5), a do postępowania w sprawie wydania tej decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 6). Oznacza to, że sprawa zmiany zezwolenia, której żądała Spółka, spełnia wymogi uznania jej za sprawę administracyjną i nie zachodzi pierwotna przyczyna bezprzedmiotowości sprawy i konieczności umorzenia postępowania administracyjnego. W sytuacji takiej o bezprzedmiotowości postępowania w ocenie Sądu można by było mówić w przypadku, gdyby zezwolenie, o którego zmianę wystąpiła skarżąca, zostało usunięte z obrotu prawnego bądź to na skutek upływu okresu, na który została ustanowiona specjalna strefa ekonomiczna (art. 19 ust. 1 s.s.e.) bądź też jego cofnięcia (art. 19 ust. 3 s.s.e) i nie istniałby akt administracyjny będący przedmiotem zmiany. W tym miejscu należy odnotować, że z akt administracyjnych i ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, iż Zezwolenie, pomimo zrealizowania zawartych w nim warunków pozostaje w obrocie prawnym. Fakt ten przyznał sam organ, który w zaskarżonej decyzji wskazał, że Spółka w związku ze spełnieniem postawionych jej warunków dotyczących poniesienia nakładów inwestycyjnych, zatrudnienia oraz zakończenia inwestycji, będzie mogła korzystać z pomocy publicznej do [...] grudnia 2026 r. Odnotować bowiem należy, że warunki określone w Zezwoleniu są warunkami prowadzenia działalności gospodarczej i jako takie mają charakter warunku zawieszającego (prawo do korzystania z pomocy publicznej), a nie warunku rozwiązującego. W konsekwencji powyższego, a zwłaszcza wobec faktu pozostawania Zezwolenia w obrocie prawnym, w ocenie Sądu należy uznać, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły przesłanki uznania sprawy za bezprzedmiotową i umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy podkreślić, że instytucja umorzenia postępowania uregulowana w art. 105 § 1 k.p.a. związana jest z bezprzedmiotowością postępowania, którą należy odróżnić od bezzasadności żądania strony, która jest oceną merytoryczną żądania strony postępowania. Oznacza to, że organ administracji oceniając żądanie strony jako bezzasadne w świetle obowiązujących przepisów prawa, zobowiązany jest do wydania w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego, tj. odmowy uwzględnienia wniosku strony, a nie umarzania postępowania z przyczyn procesowych. W niniejszej sprawie, a zwłaszcza w toku rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnik Ministra podniósł, że inwestycja wskazana w Zezwoleniu została zakończona i uznanie dodatkowych wydatków inwestycyjnych nieprzewidzianych w pierwotnym biznesplanie za poniesione w ramach wspomnianej inwestycji spowoduje zmianę wysokości przysługującej Spółce pomocy publicznej z tytułu wykonywania działalności gospodarczej w ramach [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej. W tym miejscu należy odnotować, że zgodnie z art. 19 ust. 4 pkt 2 s.s.e. zmiana zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej nie może skutkować zwiększeniem pomocy publicznej. Zbadanie tej okoliczności zdaniem Sądu wymaga odniesienia się do kwestii merytorycznych sprawy, co jest możliwe wyłącznie w warunkach braku przeszkód formalnych do prowadzenia postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu stanowisko Ministra, a zwłaszcza wywody przedstawione w toku rozprawy, wskazują jednoznacznie, że organ wydając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą je rozstrzygnięcie w istocie błędnie utożsamił stwierdzoną przez siebie bezzasadność wniosku o zmianę Zezwolenia z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego. W świetle powyższych wywodów uznać należy, że Minister wydając decyzje z [...] sierpnia i [...] listopada 2015 r. naruszył art. 105 § 1 k.p.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego nie jest celowe rozpatrywanie pozostałych zarzutów skargi. Rozpatrując ponownie sprawę, Minister powinien dokonać oceny merytorycznej wniosku Spółki o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej i zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem dopuszczalności zmiany zezwolenia ze względu na treść art. 19 ust. 4 s.s.e, a następnie w zależności od poczynionych ustaleń wydać stosowne rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200, w zw. z art. 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.