VI SA/Wa 1233/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Aneta Lemiesz Protokolant Referent Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. W dniu [...] stycznia 2017 r. pracownicy Wydziału [...] stwierdzili zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. [...] poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]'' bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, czego dowodem jest dokumentacja fotograficzna oraz protokół nr [...]. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach [...] stycznia, [...] lutego, [...] marca oraz [...] kwietnia 2017 r., które potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklamy, czego dowodem są protokoły, karty kontroli oraz dokumentacja fotograficzna. Organ wszczął w dniu [...] marca 2017 r. wobec M. N. postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W dniu 23 maja 2017 r. do Zarządu Dróg Miejskich wpłynęło pismo, w którym strona poinformowała o zdemontowaniu reklamy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Prezydent [...] wymierzył M. N. - karę pieniężną w wysokości 13 209,00 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rejonie nr [...] w dniach od 9 stycznia 2017 r. do 3 kwietnia 2017 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" o powierzchni 4,20 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Decyzję wydano na podstawie art. 104 i 107 k.p.a., art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016, poz. 1440 ze zm.), uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 z p. zm.). W dniu 4 lipca 2017 r. M. N. wniosła odwołanie od w/w decyzji Prezydenta [...]. W treści odwołania skarżąca podniosła, że reklama została przestawiona bez jej wiedzy przez firmę wykonującą remont sieci ciepłowniczej oraz że podczas wszystkich kontroli pasa drogowego nie otrzymała żadnych informacji o niewłaściwym umieszczeniu reklamy, mimo iż przedmiotowa reklama znajdowała się w odległości 20 m od Firmy H. i że po powzięciu informacji o niewłaściwym ustawieniu reklamy, natychmiast ją zdemontowała. Dodatkowo skarżąca wskazała na swoją trudną sytuacje rodzinną i materialną. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. N. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], którą wymierzono M. N. karę pieniężną w wysokości 13 209,00 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rejonie nr [...] w dniach od 9 stycznia 2017 r. do 3 kwietnia 2017 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" o powierzchni 4,20m2 bez zezwolenia zarządcy drogi, orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w formie decyzji administracyjnej. Stosownie zaś do art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., zezwolenie, o którym jest mowa w ust. 1, dotyczy umieszczenia w pasie drogowym reklam. Organ wskazał, że z przytoczonych przepisów wynika, że nie jest możliwe legalne zajmowanie pasa drogowego drogi publicznej poprzez umieszczenie w nim reklamy bez stosownego zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Każdy przypadek zajęcia pasa drogowego bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem zezwolenia lub na podstawie zezwolenia, ale z naruszeniem określonych w nim warunków, stanowi podstawę do wymierzenia przez zarządcę drogi kary pieniężnej z tego tytułu. W myśl art. 40 ust. 6 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 nr pasa drogowego. Z kolei z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. wynika, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10- krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 6 u.d.p. Użyte w art. 40 ust. 12 u.d.p. sformułowanie "wymierza (...) karę pieniężną" oznacza, iż organ ma obowiązek wymierzenia kary w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie. Przyczyna zajęcia pasa drogowego jest przy tym obojętna, o ile nie jest to cel związany z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem czy ochroną dróg. Opłata za zajęcie pasa drogowego jest pobierana za sam fakt zajęcia, a nie za czerpanie korzyści z tego zajęcia - i także wymierzenie kary jest obligatoryjne i niezależne od badania przyczyn niezłożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, winy sprawcy czy jego świadomości co do zajęcia pasa drogowego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych: Stwierdzenie przez organ administracji stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi jest elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p. Przepis ten o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasu drogowego bez zezwolenia ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nałożenie tej kary nie jest uzależnione od uprzedniego wykazania załatwienia w nieterminowym złożeniu wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, czy też w jego niezłożeniu. W niniejszej sprawie ustalone zostało, że w okresie od dnia 9 stycznia 2017 r. do dnia 3 kwietnia 2017 r., doszło do za zajęcia pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rejonie nr [...] poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" o powierzchni 4,20 m2, że reklama ta należała do skarżącej oraz że ww. zajęcie pasa drogowego nastąpiło bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo w zaskarżonej decyzji wymierzył skarżącej karę pieniężną za zajęcie od dnia 9 stycznia 2017 r. do dnia 3 kwietnia 2017 r. pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rejonie nr [...] poprzez umieszczenie w nim reklamy. Organ i instancji prawidłowo również ustalił w zaskarżonej decyzji wysokość kary pieniężnej w kwocie 13,209,00 zł, zgodnie z następującym wyliczeniem: 4,20 m2 (powierzchnia reklamy znajdującej się w pasie drogowym) x 3,70 zł (stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej pod reklamy ciemne, tj. nieoświetlane, niepodświetlane, o powierzchni przekraczającej 3 nr do 9 nr włącznie, określona w poz. 19 b) kol. 3 Załącznika nr 3 do Uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r. powołanej w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji w brzmieniu obowiązującym w czasie zajęcia pasa drogowego) 85 (liczba dni zajęcia pasa drogowego) x 10 (10-krotność ww. stawki opłaty) = 13.209,00 zł. Pismem z dnia 14 czerwca 2018r. M. N. wniosła skargę na powyższą decyzję, zarzucając organowi niewłaściwe zbadanie sprawy i pominięcie bardzo istotnej kwestii, a mianowicie faktu braku informacji o toczącej się sprawie i zbieranej dokumentacji. Podkreśliła, że Zarząd Dróg Miejskich, począwszy od 9 stycznia aż do maja 2017 r. dokumentował reklamę, na której był numer telefonu do firmy. Treść reklamy w dokumentacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest nie pełna. Pominięty jest numer telefonu widniejący na reklamie. Wskazała, że Zarząd Dróg Miejskich nie poinformował jej o naruszeniu i złym ustawieniu reklamy aż do maja 2017r., kiedy to pracownik ZDM zadzwonił do niej na numer telefonu umieszczony na reklamie i poinformował o tym, iż reklama zajmuje pas drogowy. Po tej informacji reklama została niezwłocznie usunięta. Zdaniem skarżącej, za celowe uznać należy działanie ZDM, aby nie informować, a karać. Podkreśliła, że nie miała wiedzy o tym, że reklama jest źle ustawiona, mieściła się w odległości 20 m od siedziby firmy. W związku z tym, że nie została poinformowana o złym ustawieniu reklamy wnosi o anulowanie kary i pozytywne rozpatrzenie skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja I instancji naruszają przepisy prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie. W niniejszej sprawie na skarżącą została nałożona kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie nośnika reklamy w pasie drogowym drogi powiatowej. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Jak wynika z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., wynika, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Za zajęcie natomiast pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, jak stanowi art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Organ prawidłowo stwierdził, że zarządca drogi nie ma żadnego luzu decyzyjnego w zakresie nałożenia lub nienałożenia kary za bezprawne zajmowanie pasa drogowego. Sąd zgadza się ze stanowiskiem, że zarządca drogi nie ma możliwości miarkowania wysokości należnej kary, ani badania przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, czy też oceny stopnia winy strony. Ponieważ decyzja w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest decyzją związaną, organ jest zobligowany do wydania tej decyzji w przypadku stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Nie można natomiast zaakceptować stanowiska, że przepisy prawa nie określają, w jakim czasie - od pozyskania informacji o konieczności wszczęcia postępowania - organ ma obowiązek wszcząć postępowanie w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, w związku z czym zwlekanie z jego wszczęciem nie ma wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ, prowadząc postępowanie całkowicie pominął treść ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynikających w szczególności z art. 7, art. 8 § 1 i art. 12 § 1 k.p.a., a zakreślających zasadnicze ramy postępowania administracyjnego, w których musi mieścić się działanie organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie natomiast z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W niniejszej sprawie organ I instancji stwierdził [...] stycznia 2017 r. nielegalne zajęcie pasa drogowego poprzez nośnik reklamowy skarżącej, o wszczęciu postępowania administracyjnego organ I instancji poinformował skarżącą dopiero w dniu 23 marca 2017r., co jak słusznie zauważyła skarżąca bezpośrednio przełożyło się na wysokość nałożonej na nią kary pieniężnej. Powyższe działanie organu I instancji, zaakceptowane przez SKO, jest niezrozumiałe i nie znajduje podstaw prawnych, zarówno materialnych, jak i proceduralnych. Nie może zasługiwać na akceptację działanie organu, który zwleka ze wszczęciem postępowania administracyjnego aż do 23 marca 2017 r., pomimo, że o zajęciu pasa drogowego wie już od [...] stycznia 2017r. Ponadto jak podkreśla skarżąca na reklamie był numer jej telefonu, nie zachodziła więc konieczność ustalania strony postępowania. Ponadto skarżąca na skutek zawiadomienia o wszczęciu postępowania usunęła nośnik reklamowy poza granice pasa drogowego. Organ I instancji zatem, bezpodstawnie uznał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie może wszcząć w dowolnym czasie i karę pieniężną nałożyć za dowolny okres zajmowania pasa drogowego przez nośnik reklamowy skarżącej. Oceniając prawidłowość działania organów w przedmiotowej sprawie, należy uwzględnić, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte przez organ I instancji z urzędu. Jak wskazuje się w orzecznictwie, za datę wszczęcia postępowania z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono Stronę (postanowienie NSA z 4 marca 1981 r., sygn. akt SA 654/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 15). Należy też uwzględnić, że wysokość kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, która wynosi zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p., 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, uzależniona jest od ilości dni tego zajęcia. Jak bowiem wynika z art. 40 ust. 6 u.d.p., opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 (umieszczania w pasie drogowym reklam), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Jak zostało to już wskazane powyżej, zarządca drogi nie ma możliwości miarkowania wysokości należnej kary. Niedopuszczalna jest jednak sytuacja, w której organ w dowolny sposób zwleka ze wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, co skutkuje wymierzeniem wyższej kary pieniężnej. Takiemu działaniu organu, sprzeciwiają się właśnie ogólne reguły postępowania administracyjnego. W świetle powyższego Sąd stwierdza, że organ I instancji, stojąc, zgodnie z art. 7 k.p.a., na straży praworządności i będąc zobligowanym do podejmowania również z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, mając przy tym na względzie nie tylko interes społeczny, ale i słuszny interes obywateli, powinien w myśl reguły szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), po dokonaniu ustaleń 9 stycznia 2017 r. o zajęciu przez skarżącego pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podjąć bez zbędnej zwłoki z urzędu czynności postępowania, polegające na dokonaniu pomiaru część powierzchni reklamy, która znajdowała się w granicach pasa drogowego, informując jednocześnie o tej czynności skarżącą. Takie działanie organu odpowiadałoby ogólnym regułom postępowania, w tym zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, jak również pozwalałoby na wymierzenie kary pieniężnej za okres rzeczywistego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Nie podejmując natomiast w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego bez zbędnej zwłoki, od dnia ustalenia zajęcia przez skarżącą pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, organ I instancji naruszył art. 7 w związku z art. 8 i art. 12 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zaakceptowało SKO utrzymując w mocy decyzję I instancji. Należy bowiem wskazać, że przy zachowaniu powyższych ogólnych zasad postępowania wymiar kary za zajęcie przez skarżącą pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, byłby mniejszy ze względu na ewentualny wcześniejszy demontaż przez stronę reklamy. Możliwość tę uprawdopodabnia działanie skarżącej, podjęte po zawiadomieniu go przez organ o wszczęciu postępowania. Organ, rozpoznając ponownie sprawę weźmie pod uwagę powyższe stanowisko Sądu, uwzględniając jednocześnie, że opisane powyżej naruszenie przepisów postępowania uniemożliwiło w niniejszej sprawie wymierzenie kary pieniężnej za okres rzeczywistego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia przez nośnik reklamowy skarżącą. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.