VI SA/Wa 1234/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2009 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2009r. 2. stwierdza, że decyzje opisane w punkcie 1 nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego S. P. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...], nakładającej karę pieniężną w wysokości 3000 (słownie: trzech tysięcy złotych) na S. P. (Firma Usługowa "T." w L.; dalej – "skarżący"). Podstawą prawnomaterialną przyjętą jako podstawa rozstrzygnięcia były przepisy art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.), § 3, § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia z dnia 8 sierpnia 2006 r., w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U z 2006 r., Nr 151, poz. 1089 ze zm.), oraz lp. 4.1 załącznika do Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Powyższe decyzje administracyjne zostały wydane w następujących okolicznościach. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia organu I instancji stanowiło wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, stwierdzone podczas kontroli pojazdu marki [...], o nr rej. [...] wraz z naczepą o nr rej. [...], będącego w dyspozycji firmy skarżącego. Kontrola została przeprowadzona w dniu [...] grudnia 2008 r. przez Inspekcję Transportu Drogowego na drodze krajowej nr [...], podczas wykonywania krajowego transportu drogowego z miejscowości B. do T. Pojazdem kierował Pan T. K. W odwołaniu od wspomnianej decyzji skarżący podniósł, że w toku postępowania administracyjnego przed organem I instancji złożył dowód wskazujący na okoliczność, iż opłata za transport drogowy została uiszczona. Był to dokument stanowiący dowód zakupu czterech kart opłaty drogowej o numerach [...], [...], [...], [...]. Według skarżącego przepis § 3 Rozporządzenia Ministra Transportu w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych nie reguluje sytuacji, w jakiej znalazł się skarżący, a zatem uznanie, że strona opłaty za przejazd po drogach krajowych nie uiściła, jest niesłuszne. Jednocześnie w uzasadnieniu odwołania skarżący powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.02.2005 r. sygn. VI SA/Wa 752/2004, z treści którego wynika, że transport wykonywany jest bez opłaty tylko wtedy, jeżeli osoba wykonująca transport nie jest w stanie wylegitymować się kartą opłaty pozwalającą na przyjęcie, iż dany przejazd, danym pojazdem w określonym czasie został opłacony. Stąd też skarżący wywodzi, że rozbieżność między przyklejoną winietą a odcinkiem kontrolnym nie stanowi przeszkody dla ustalenia, czy karta opłaty przedstawiona przez kontrolowanego została skasowana w taki sposób, aby niemożliwym było jej użycie w innym przejeździe, tj. do innego pojazdu i w innym czasie, czego organ wydający orzeczenie nie sprawdził. Na tej podstawie skarżący wywodził, że organ I instancji nie wyjaśnił sprawy w sposób dostateczny, przez co naruszył obowiązujące przepisy w zakresie przepisów Ustawy o transporcie drogowym. Organ odwoławczy nie uznał argumentacji skarżącego za zasadną. Podkreślił, iż analiza przedstawionych przez kierowcę podczas kontroli drogowej w dniu [...] grudnia 2008 r. dokumentów wykazała, że numer odcinka kontrolnego opłaty drogowej nie pokrywa się z numerem winiety przyklejonej na szybę. Na winiecie naklejonej widniał numer i seria [...], a na odcinku kontrolnym [...]. Zarówno winieta naklejona na szybę jak i odcinek kontrolny były roczne, ważne od 30.06.2008 r. W związku z tym, inspektor dokonujący kontroli w protokole kontrolnym stwierdził naruszenie opisane w lp. 4.1. załącznika do Ustawy o transporcie drogowym, polegające na wykonywaniu przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. W związku z powyższym przeprowadzono w sprawie postępowanie administracyjne, w toku którego strona przedstawiła dowód wniesienia opłaty drogowej, za którą zostały wydane karty opłaty drogowej o numerach: [...], [...], [...] oraz [...]. Ponadto strona wyjaśniła, że niezgodność numeru winiety samochodu kontrolowanego z odcinkiem kontrolnym spowodowana była pomyłką, która nastąpiła przy wydawaniu kierowcom kolejnych wyżej wymienionych odcinków kontrolnych, natomiast samochód, który posiadał winietę pasującą do samochodu poddanego kontroli w dniu [...] grudnia 2008 r. został sprzedany w listopadzie 2008 r. za granicą i niemożliwe jest zdobycie dokumentów na poparcie twierdzeń strony. Na podstawie tak zebranego materiału dowodowego w sprawie została wydana w dniu [...] lutego 2009 r. decyzja. Organ I instancji przyjął, że strona dopuściła się naruszenia opisanego w lp. 4.1 załącznika do Ustawy o transporcie drogowym, a polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych i tym samym zgodnie z przyjętą kwalifikacją prawną naruszenia nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 3 000,00 (trzech tysięcy) złotych. Organ II instancji stwierdził, że bezspornym jest, iż kontrola odcinka kontrolnego winiety, rocznej karty opłaty za przejazd drogowy po drogach krajowych o serii i numerze [...] wykazała ważność odcinka kontrolnego karty od dnia 30 czerwca 2008 r., a więc przed datą kontroli drogowej. Jednak zgodnie z Ustawą o transporcie drogowym karta opłaty drogowej składa się z dwóch części: odcinka kontrolnego oraz winiety samoprzylepnej i tylko jako całość mogą stanowić dowód uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. W tym przypadku numer winiety ważnej od 30 czerwca 2008 r. i naklejonej na szybie kontrolowanego pojazdu ([...]) nie pokrywał się z numerem widniejącym na odcinku kontrolnym karty. Jednocześnie strona przedstawiła dowód wniesienia opłaty drogowej, na podstawie którego zostały wydane karty opłaty drogowej, m.in. przedmiotowej [...] i [...]. Organ drugiej instancji stwierdził, iż działanie organu pierwszej instancji było słuszne i zgodne z obowiązującym prawem. Stosownie bowiem do Rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie karty opłaty, która składa się z dwóch części: winiety samoprzylepnej i odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty, które tylko łącznie stanowią dowód uiszczenia opłaty. Nie można natomiast przypisać przymiotu takiego dowodu dokumentowi, na który powołuje się skarżący, a mianowicie dokument uiszczenia na poczcie opłaty drogowej, za którą została wydana karta opłaty, m.in. o serii i numerze: [...] i [...]. W ocenie organu odwoławczego taki stan faktyczny daje dostateczne podstawy do uznania, że strona wykonywała przewóz drogowy bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Wyjaśnienia samego skarżącego, jak i przedstawiony przez niego dokument potwierdzający wniesienie opłaty drogowej nie są wystarczającymi dowodami przemawiającym za tym, że strona opłatę za przejazd po drogach krajowych uiściła. W tej sytuacji nie sposób uznać, czy przedsiębiorca faktycznie jest w posiadaniu odcinka kontrolnego, którego numer i seria są zgodne z numerem i serią winiety naklejonej na szybę. S. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2009 roku. Zarzucił jej naruszenie prawa materialnego i procesowego, w szczególności: 1) art. 87 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, 2) art. 92 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, 3) art. § 3 rozporządzenia Ministra Transportu Drogowego w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, 4) art. 79 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezawiadomienie strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, przez co strona została pozbawiona prawa zadawania świadkowi pytań istotnych w sprawie. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie decyzji. Podniósł, iż stanowisko organów rażąco narusza art. § 3 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Transportu Drogowego w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli, tj: "Dowód uiszczenia opłaty stanowią obie przedziurkowane części opłaty łącznie". Strona przedstawiła do kontroli łącznie przedziurkowaną winietę i odcinek kontrolny przez co nie sposób uznać, iż nie wylegitymowała się w sposób dostateczny dowodem uiszczenia opłaty drogowej. Innych naruszeń, oprócz różnicy numeru i serii z winiety z numerem i serią odcinka kontrolnego, organ nie stwierdził. Skarżący zauważył, iż dopiero Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 grudnia 2008 roku zmieniające rozporządzenie w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. 08. 235. 1598) odmówiło winiecie i odcinkowi kontrolnemu o różnych numerach i serii mocy dowodowej. Od 1 stycznia 2009 roku (a więc po kontroli) obowiązuje nowe brzmienie § 3 ust 3 Rozporządzenia Ministra Transportu w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych o treści: dowód uiszczenia opłaty stanowi łącznie przedziurkowany odcinek kontrolny i przedziurkowana winieta o tym samym numerze i serii umieszczona w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 1. Zdaniem skarżącego zasady techniki prawodawczej (Dz. U. 2002.100.908) w dziale I, rozdział 1 § 6 mówią, iż przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Skoro przepis § 3 ust. 3 Rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2009 roku nic nie wspominał o różnicy pomiędzy numerem i serią winiety i odcinka kontrolnego to nie można domniemywać, iż różnica ta mogła mieć istotny wpływ na moc dowodową tych dokumentów podczas kontroli. Tym bardziej, że Rozporządzenie w sposób bardzo szczegółowy określa co nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty i czyni to też w stosunku do różnicy pomiędzy numerami winiety i odcinka kontrolnego dopiero od 1 stycznia 2009 roku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, iż do oceny zaskarżonej decyzji zastosowanie mają przepisy Rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym po zmianie z dnia 19 grudnia 2008 r. Przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury zmieniające powyższe Rozporządzenie nie zawiera bowiem norm intertemporalnych, co skutkuje koniecznością zastosowania przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Organ podkreślił, że mimo wprowadzenia do treści rozporządzenia w § 3 ust. 3 przewidującego, co stanowi dowód uiszczenia opłaty (-"łącznie przedziurkowany odcinek kontrolny i przedziurkowana winieta o tym samym numerze i serii umieszczona w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt. 1") – w poprzednim stanie prawnym również winieta oraz karta opłaty drogowej o różnych numerach nie stanowiły dowodu uiszczenia opłaty drogowej, gdyż dokumenty te stanowią integralną całość. W decyzjach organu błędnie powołano jako podstawę prawną Rozporządzenie w brzmieniu obowiązującym przed zmianą z 19 grudnia 2008 r. Odnosząc się do zarzutu niezawiadomienia strony o przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadka, organ podniósł, iż czynność ta miała miejsce podczas kontroli, co do której wyłączone jest stosowanie ogólnych zasad k.p.a. Organ podkreślił, iż wszelkie prawa strony były skarżącemu w postępowaniu administracyjnym zagwarantowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego - co do zasady - w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga S. P. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji - naruszają przepisy prawa. Na wstępie należy dokonać oceny prawidłowości zastosowania przez organy administracyjne przepisów prawnych. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 grudnia 2008 r., obowiązujące od 1 stycznia 2009 r., zmieniające rozporządzenie w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. 08. 235. 1598) odmówiło w sposób jednoznaczny winiecie i odcinkowi kontrolnemu o różnych numerach i serii mocy dowodowej. W ocenie Sądu należy podnieść, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz doktrynie ugruntowane jest stanowisko, iż sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności decyzji administracyjnej z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji (tak np. /w:/ wyroku NSA w Warszawie z dnia 22 marca 1983 r., sygn. akt I SA 1578/82, ONSA 1983/1/16; podobnie: wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA 1841/98). Sąd doszedł do przekonania, iż organy obydwu instancji winny były zastosować jako podstawę materialnoprawną naruszeń przepisy Rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym po zmianie z dnia 19 grudnia 2008 r. Przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury zmieniające powyższe Rozporządzenie nie zawierają bowiem norm intertemporalnych, co skutkuje koniecznością zastosowania przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, aby przepisy poprzednio obowiązujące (tj. w dacie kontroli) były względniejsze dla przedsiębiorcy, co mogłoby uzasadniać ich zastosowanie (vide – uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 (ONSAiWSA nr 3 z 2006 r., poz. 71). W stanie faktycznym niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż organy administracyjne w sposób wadliwy zastosowały przepisy proceduralne: art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nakazujące wszechstronne zbadanie sprawy i ocenę zgromadzonych dowodów przy uwzględnieniu reguły, o której mowa w art. 75 § 1 k.p.a., czego konsekwencją było wadliwe stwierdzenie naruszenia przez skarżącego normy opisanej w lp. 4.1. utd w zw. z § 3 ust. 3 Rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2009 r. Zgodnie z art. 42 ust. 1 Ustawy o transporcie drogowym, za przejazd po drogach krajowych podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są uiszczać opłaty. Zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Transportu, w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie przez podmiot wykonujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy, karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat, zwanej dalej "jednostką". Karta opłaty składa się z dwóch części: 1) winiety samoprzylepnej, zwanej dalej "winietą", umieszczonej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu; 2) odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty. Dowód uiszczenia opłaty stanowią obie przedziurkowane części karty opłaty łącznie. Stosownie do § 3 ust. 4 w/w rozporządzenia, nie stanowią dowodu uiszczenia opłaty: 1) odcinek kontrolny nieprzedziurkowany i winieta nieprzedziurkowana oraz nieumieszczona trwale w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 1; 2) uszkodzona winieta lub odcinek kontrolny w sposób uniemożliwiający odczytanie numeru rejestracyjnego pojazdu samochodowego lub daty ważności karty; 3) odcinek kontrolny noszący ślady ingerencji chemicznej lub mechanicznej; 4) odcinek kontrolny zafoliowany (zalaminowany) lub w stanie uniemożliwiającym sprawdzenie umieszczonych na dokumencie zabezpieczeń. W myśl § 4 ust. 1 i 2 w/w Rozporządzenia, kartę opłaty wypełnia podmiot wykonujący przewóz drogowy przed rozpoczęciem pierwszego przejazdu. Wypełnienie karty opłaty polega na wpisaniu numeru rejestracyjnego pojazdu samochodowego na jej odcinku kontrolnym. Stosownie do art. 87 ust. 1 Ustawy o transporcie drogowym, podczas przejazdu po drogach krajowych kierowca pojazdu obowiązany jest mieć przy sobie, między innymi dowód uiszczenia opłaty za korzystanie z tych dróg. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Konsekwencją tego rozwiązania jest treść lp. 4.1 załącznika do w/w ustawy, który karą 3000 zł sankcjonuje wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Karta dobowa lub tygodniowa, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a przedstawiona została w terminie późniejszym, nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty. To samo dotyczy innej karty, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a zakupiona została w dniu kontroli lub dniach następnych. W tym miejscu należy powołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2009 r. sygn. akt: II GSK 895/08, w którym prezentowany jest pogląd, iż treść § 3 Rozporządzenia Ministra Transportu w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 7 utd, wykracza poza zakres tej delegacji. Minister był bowiem upoważniony jedynie do określenia wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie opłaty drogowej. Nie miał natomiast uprawnień do ingerencji w reguły dowodzenia określone w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu skarżący udowodnił, iż uiścił wymaganą opłatę roczną poprzez przedstawienie dokumentu "dowód wniesienia opłaty drogowej" za cztery pojazdy, w tym – o numerze odpowiadającym numerowi umieszczonej w sposób trwały na przedniej szybie pojazdu winiety (k. - 34akt administracyjnych). Jednocześnie do akt sprawy złożył kartę opłaty znajdującą się w trakcie kontroli w pojeździe. Wprawdzie numer tej karty nie odpowiadał numerowi winiety, lecz fakt, iż była ona wypełniona ręcznie poprzez wpisanie numeru rejestracyjnego kontrolowanego pojazdu uniemożliwiał skutecznie posłużenie się tą kartą w innym pojeździe. W tej sytuacji przyjąć trzeba, iż rolą organów administracyjnych było zbadanie prawidłowości uiszczenia opłaty drogowej przez skarżącego w oparciu o zgromadzone w toku postępowania dowody. W ocenie Sądu zaniechanie tego obowiązku nosi w konsekwencji znamiona uchybienia przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez niewłaściwe wyjaśnienie sprawy, co w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Z tej przyczyny Sąd uznał, iż należy uchylić zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji celem poprawnego zastosowania wyżej wskazanych przepisów k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania uchylonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku, Sąd oparł się na dyspozycji przepisu art. 152 p.p.s.a. Zasądzając zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparł się na dyspozycji przepisu art. 200 p.p.s.a.